Решение по делу № 8а-17748/2020 [88а-17883/2020] от 27.07.2020

ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а-17883/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

27 августа 2020 года                                                                           город Самара

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Ляпина Н.А.,

судей Белова В.И. и Фахрутдинова И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационные жалобы администрации муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области на решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года по административному делу № 2(1)а-2346/2019 по административному исковому заявлению Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области о возложении обязанности организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационных жалоб, выслушав в их поддержку объяснения представителя Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области по доверенности Смирновой В.Е., заслушав мнение прокурора Трофимова А.А., полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Бузулукский межрайонный прокурор Оренбургской области (далее – прокурор, административный истец) обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области (далее – администрация МО Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области) с вышеназванными требованиями.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Бузулукской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области. В ходе проверки установлено, что в юго-восточной части квартала № на землях сельскохозяйственного назначения выявлено несанкционированное место складирования бытовых отходов на земельном участке площадью 10 000 кв.м.

Утверждая, что земельный участок, на котором выявлена несанкционированная свалка, принадлежит администрации МО Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, которая вопреки требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»), Федерального закона от 30 марта 1999 года              № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), мер по ликвидации свалки не предприняла, прокурор, обратившись в суд, просил обязать администрацию МО Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области в срок до 1 августа 2020 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка площадью 10 000 кв.м, расположенного в юго-восточной части квартала № на землях сельскохозяйственного назначения, а также обязать администрацию МО Троицкий сельсовет провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данных земельных участков в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

Определениями суда первой инстанции к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены: Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, ООО «Природа», администрация муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области.

Решением Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года административные исковые требования прокурора удовлетворены. Постановлено обязать администрацию муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области в срок до 1 августа 2020 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка площадью 10 000 кв.м, расположенного в юго-восточной части квартала № на землях сельскохозяйственного назначения. Обязать администрацию муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки. Разъяснено, что администрация муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрация муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Правительство Оренбургской области в силу части 9 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов неопределенного круга лиц и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить в течение одного месяца после истечения указанного срока в суд и Бузулукскому межрайонному прокурору Оренбургской области об исполнении решения суда.

В удовлетворении административных исковых требований к Министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, ООО «Природа» отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года решение суда первой инстанции изменено: абзацы 1-5 изложены в следующей редакции: «административные исковые требования Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, Правительству Оренбургской области об обязании организации мероприятий по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов - удовлетворить.

Обязать администрацию муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, Правительство Оренбургской области в срок до 1 октября 2020 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка площадью 10 000 кв.м, расположенного в юго-восточной части квартала № на землях сельскохозяйственного назначения.

Обязать администрацию муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрацию муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, Правительство Оренбургской области провести последующую после ликвидации свалки рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

Разъяснить администрации муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, Правительству Оренбургской области, что в силу части 9 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации они обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов неопределенного круга лиц и восстановить данные права и свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить в течение одного месяца после истечения указанного срока в суд и Бузулукскому межрайонному прокурору Оренбургской области об исполнении решения суда.

В удовлетворении административных исковых требований Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской    области к Министерству строительства, жилищно - коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, ООО «Природа» отказать».

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах, поданных в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 17 июля 2020 года и 28 июля 2020 года, соответственно, административные ответчики - администрация муниципального образования Троицкий сельсовет Бузулукского района Оренбургской области, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области просят об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права. В качестве доводов кассационных жалоб заявители, ссылаясь на пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статью 24.6, часть 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», считают себя ненадлежащими административными ответчиками по данному административному делу, что исключает возложение на них обязанности по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб надлежащим образом. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, заслушав объяснения представителя Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области по доверенности Смирновой В.Е., мнение прокурора Трофимова А.А., судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения, связанные с неправильным применением норм материального и процессуального права, были допущены судами обеих инстанций.

Удовлетворяя требования прокурора и определяя круг надлежащих административных ответчиков, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки с учетом места ее расположения и характера находящихся на ней отходов, и с учетом положений Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указа Губернатора Оренбургской области от 4 февраля 2019 года № 43-ук «О внесении изменений в указы Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года № 932-ук, 19 сентября 2016 года № 522-ук, должна быть возложена, в том числе, на администрацию муниципального района, Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст, (далее - ГОСТ 30772-2001) являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 этого же кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы административного дела не представлены.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).

Из правового анализа приведенной нормы следует, что в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

Как следует из материалов административного дела, Бузулукской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования земельного участка площадью 10 000 кв.м, расположенного в юго-восточной части квартала № на землях сельскохозяйственного назначения Бузулукского района Оренбургской области, в результате которой установлено, что на данном земельном участке, выявлено несанкционированное место складирования бытовых отходов, состоящее из пластиковых и стеклянных бутылок, одноразовой посуды, обрезанных веток с деревьев и кустарников и т.д.

Зарегистрированные права на указанный земельный участок отсутствуют, земельный участок не поставлен на кадастровый учет в государственном кадастре недвижимости.

Таким образом, в силу приведенных выше требований федеральных законов, принимая во внимание, что несанкционированная свалка отходов образовалась на земельном участке, расположенном на территории сельского поселения, входящего в состав Бузулукского района Оренбургской области, ответственность по его надлежащему содержанию возлагается на органы местного самоуправления муниципального района.

Между тем данные обстоятельства судами обеих инстанций при определении круга надлежащих административных ответчиков, на которых в соответствии с требованиями законов и иных нормативных правовых актов может быть возложена обязанность по ликвидации названной свалки, учтены не были.

Выводы судов в указанной части основаны исключительно на общих положениях приведенных федеральных законов и Указа Губернатора Оренбургской области от 4 февраля 2019 года № 43-ук «О внесении изменений в указы Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года № 932-ук, 19 сентября 2016 года № 522-ук, которые определяют органы, осуществляющие регулирование, в том числе правовое, деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В то же время перечисленные нормативные правовые акты не содержат предписаний о возложении на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по фактической ликвидации свалок отходов исходя из предмета административного спора и существа требований прокурора.

Возложение постановленными по административному делу судебными актами обязанностей по ликвидации конкретной свалки отходов на множество административных ответчиков без конкретизации их действий во взаимосвязи с компетенцией и полномочиями, фактически приводит к затруднению исполнения решения суда и его неопределенности, что противоречит задачам административного судопроизводства и положениям части 2 статьи 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Допущенные судами ошибки в применении норм материального права повлекли принятие неправильных судебных актов, в связи с чем влекут их отмену и направление административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции по приведенным основаниям.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть приведенные выше факты и обстоятельства, дать им надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определить надлежащий круг административных ответчиков по требованиям прокурора, принять законное и обоснованное решение

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 20 февраля 2020 года отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в Бузулукский районный суд Оренбургской области в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 31 августа 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: