Решение по делу № 33а-2211/2020 от 23.04.2020

Судья Ярынкина М.А.         Дело № 2а-145/2020

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2020 года № 33а-2211/2020

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Охапкиной Г.А.,

судей Коничевой А.А., Ширяевской Е.С.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Рогозина А.Н.,

при секретаре Кудряшовой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Серовцева С.А., апелляционному представлению прокуратуры г. Череповца на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 22 января 2020 года, которым административное исковое заявление Серовцева С.А. к мэрии г.Череповца о признании недействующим в части нормативного правового акта, компенсации морального вреда - оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., объяснения представителя административного ответчика мэрии г.Череповца по доверенности Конторович Т.В., судебная коллегия

установила:

14 января 2014 года постановлением мэрии г.Череповца №185 утвержден «Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца» с последующими изменениями.

19 июня 2018 года постановлением мэрии г.Череповца №2732 утверждена новая редакция «Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца».

Серовцев С.А. обратился в суд с административным иском, в обоснование которого указал, что в нарушение требований Конституции РФ и Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ, утвержденный мэрией г.Череповца «Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца» (далее – Порядок), которым затрагивается право граждан на обращение, в том числе связанные с ним обязанности, не соответствует данным высшим нормативно-правовым актам, поскольку раздел 5 Порядка в нарушение требования статей 1, 3 Федерального закона №59-ФЗ устанавливает порядок личного приема граждан, отличный от того, который установлен статьей 13 Федерального закона № 59-ФЗ. 19 июня 2018 года мэрией г.Череповца издано постановление №2732, которым внесены изменения в постановление №185, и Порядок изложен в новой редакции. Считает, что данный Порядок не соответствует Федеральному закону №59-ФЗ, а именно:

- из новой редакции исчез запрет о направлении обращения в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (пункт 2.19 прежней редакции);

- в прежней редакции пункт 5.8 Порядка содержал перечень лиц, пользующихся первоочередным правом записи на прием к должностным лицам мэрии, в новой редакции указанный перечень отсутствует;

- раздел 5 «Организация приема заявителей» противоречит статье 13 Федерального закона №59-ФЗ, а именно - пункты 5.3, 5.4, которыми установлены порядок и требование о предварительной записи граждан на личный прием к мэру города, его первым заместителям и заместителям. Однако в данных нормах не установлен срок, в течение которого указанные лица обязаны принять гражданина или отказать заявителю в личном приеме;

- согласно п.5.4 заведующий сектором по личным обращениям граждан наделен правом определять, к какому именно должностному лицу необходимо записать заявителя на личный прием, что противоречит статье 13 Федеральному закону №59-ФЗ, согласно которой личный прием ведется в порядке живой очереди и гражданин сам определяет, к какому должностному лицу он хочет попасть на прием.

Применением указанного Порядка должностными лицами мэрии было нарушено его право на личное обращение к руководству мэрии, право на обращение в органы местного самоуправления, чем ему причинен моральный вред, подлежащий возмещению за счет казны муниципального образования.

Просил суд признать недействующим в части, со дня принятия, как не соответствующий Конституции РФ и статьям 1, 3, 13 Федерального закона № 59-ФЗ, раздел 5 «Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца», утвержденного постановлением мэрии города Череповца Вологодской области от 14 января 2014 года № 185 (в ред. постановления мэрии от 10 февраля 2014 года № 771, в редакции постановления мэрии от 19 июня 2018 года № 2732). Просил возложить на Законодательное Собрание Вологодской области обязанность в течение срока, установленного судом, рассмотреть вопрос о принятии, в новой редакции Закона Вологодской области «Об обращениях граждан», опубликовать судебное решение или сообщение о его принятии в газете «Речь», взыскать с мэрии г.Череповца компенсацию морального вреда 100 000 рублей.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции Серовцев С.А. исковые требования изменил.

Просил признать недействующими в части, со дня принятия, как не соответствующие статьям 15, 17, 19, 18, части 2 статьи 24, 33, части 4 статьи 29, части 3 статьи 55, пункту «в» статьи 71, пункту «б» части 1 статьи 72, 76 Конституции РФ, статьям 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13 Федерального закона № 59-ФЗ, части 2 статьи 22 Устава Вологодской области, статье 10 Устава г.Череповца, пункты 1.2, 2.19, 2.22, 4.12, 5.2, абзацы 2, 3 пункта 5.4, абзац 2 пункта 6.8, пункт 6,9 Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца в редакции постановления от 19 июня 2018 года №2732, которым он был изложен в новой редакции и опубликован в газете «Речь».

Определениями Череповецкого городского суда к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены МО «Город Череповец» и Финансовое управление мэрии г.Череповца, которые впоследствии исключены из числа ответчиков по ходатайству истца; процессуальный статус заинтересованного лица Законодательного собрания Вологодской области изменен на административного ответчика, производство по иску к которому прекращено в связи с отказом истца от требований.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, Камашина И.Н. просит решение суда в части отменить, принять в этой части новое решение, которым удовлетворить требования Серовцева С.А. и признать несоответствующим требованиям Федерального закона № 59-ФЗ и не действующим со дня принятия абзац 3 пункта 5.4 Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии г.Череповца в редакции от 19 июня 2018 года, согласно которому заведующий сектором по личным обращениям граждан, уполномоченный в соответствии с должностными обязанностями производить запись на личный прием на основании вопроса, поставленного гражданином, вправе определять, к какому должностному лицу необходимо записать заявителя на личный прием.

Полагает, что данная норма, содержащая формулировку «вправе», может повлечь необоснованный отказ гражданину в личном приеме тем должностным лицом, к которому он желает обратиться, ставит право гражданина в зависимость от действий должностного лица сектора по личным обращениям граждан, то есть образует коррупциогенный фактор. Также указывает на то, что в нарушение части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части судебного акта не приведено полное наименование оспариваемого нормативного правового акта, его номер, дата принятия и наименование органа, его принявшего.

В апелляционной жалобе административный истец Серовцев С.А., ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, просит отменить решение суда первой инстанции и вынести новый судебный акт с удовлетворением заявленных требований. Указал, что судом не были применены законы, подлежащие применению, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда противоречат обстоятельствам дела. Апелляционное представление прокурора Серовцев С.А. поддержал.

В возражениях на апелляционные представление и жалобу представитель мэрии г.Череповца по доверенности Конторович Т.В. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобу и представление - без удовлетворения.

Административный истец Серовцев С.А. в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом. Его ходатайство о приостановлении производства по делу в связи с неблагоприятной санитарно-эпидемиологической ситуацией судебной коллегией отклонено.

В суде апелляционной инстанции прокурор прокуратуры Вологодской области Рогозин А.Н. доводы апелляционного представления поддержал в части приведения резолютивной части судебного акта в соответствие с нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика мэрии г.Череповца Конторович Т.В. поддержала доводы возражений на апелляционное представление, просила решение суда первой инстанции оставить без изменений.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, а также доводы апелляционной жалобы Серовцева С.А., судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Статьей 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, в том числе, об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от т 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемый Серовцевым С.А. Порядок является нормативным правовым актом, поскольку издан уполномоченным органом, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Частью 1 статьи 208 этого же Кодекса предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в статье 6 Устава Вологодской области от 18 октября 2001 года № 716-ОЗ и в статье 10 Устава г.Череповца от 08 августа 2005 года № 84.

Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона №59-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Разрешая заявленные требования, руководствуясь вышеприведенными нормами права, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый административным истцом Порядок, определяя действия должностных лиц мэрии по организации рассмотрения обращения граждан, конкретизирует и дополняет Федеральный закон №59-ФЗ в определенной части и не противоречит ему, отчасти положения Порядка воспроизводят нормы данного Федерального закона, при этом процедура принятия оспариваемого постановления соблюдена, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

В целом судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим причинам.

Судом установлено, что оспариваемый Порядок принят уполномоченным органом местного самоуправления (мэрией г.Череповца) в пределах компетенции. Порядок принятия постановления, которым он утвержден, требования, установленные к его опубликованию и вступлению в силу, соблюдены (Порядок в новой редакции опубликован в газете «Речь» №109, 21 июня 2018 года).

Кроме того, судом установлено, что Порядок, изложенный в новой редакции, доступен также в общеправовых информационных системах и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также на официальном интернет-сайте cherinfo.ru, поэтому населению, а также лицам, чьи права и законные интересы затрагивались данным актом, обеспечена реальная возможность ознакомления с его содержанием.

В соответствии с пунктом 1.1 Порядок разработан в целях реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления и повышения качества их рассмотрения в мэрии города и ее структурных подразделениях; определяет правила делопроизводства при поступлении в мэрию города обращений граждан, запросов, в том числе парламентских запросов, организации приема граждан, а также организацию контроля за рассмотрением обращений.

Согласно пункту 1.4 Порядка организационную работу и делопроизводство по обращениям к мэру города и первому заместителю мэра города выполняют специалисты сектора по личным обращениям граждан управления по работе с общественностью мэрии города во взаимодействии с органами мэрии и муниципальными учреждениями. Организационную работу и делопроизводство по обращениям к заместителям мэра города, руководителям органов мэрии ведут специалисты приемных или специалисты, ответственные за работу с обращениями в органах мэрии.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Частью 1 статьи 13 Федерального закона № 59-ФЗ установлено, что личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, конкретный порядок осуществления личного приема граждан, в том числе в порядке живой очереди, данная норма не содержит.

Организация приема посетителей регламентирована разделом 5 оспариваемого Порядка. Графики приема граждан, представителей организаций и общественных объединений мэром города, его заместителями и помощниками в соответствие с пунктом 5.2 Порядка размещены на информационных стендах в мэрии города, а также на официальном интернет-сайте cherinfo.ru.

В абзаце 3 пункта 5.4 Порядка указано, что заведующий сектором по личным обращениям граждан, уполномоченный в соответствии с должностными обязанностями производить запись на личный прием на основании вопроса, поставленного гражданином, вправе определять, к какому должностному лицу необходимо записать заявителя на личный прием.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что данная норма не является препятствием для личного обращения гражданина к конкретному должностному лицу и не противоречит Федеральному закону № 59-ФЗ, поскольку не содержит обязанность заведующего сектором направлять гражданина к тому или иному должностному лицу по своему усмотрению, а, напротив, направлена на обеспечение реализации прав граждан попасть на личный прием к тому должностному лицу, в компетенцию которого входит решение необходимого гражданину вопроса.

Доводы апелляционного представления о наличии в данной норме коррупциогенного фактора судебной коллегией также признаются несостоятельными.

В соответствии статьей 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Перечень и содержание коррупциогенных факторов приведены в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Согласно пункту 3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», на который имеется ссылка в апелляционном представлении, коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемый абзац пункта 5.4 Порядка указаному определению коррупциогенного фактора не соответствует, поскольку не наделяет заведующего сектором широкими пределами полномочий и возможностью совершать в отношении граждан какие-либо необоснованные действия.

Оспариваемые заявителем пункты 1.2, 2.19, 2.22, 4.12, абзац 2 п.5.4, 6.8 и 6.9 Порядка не затрагивают и не нарушают его прав и законных интересов, поскольку устанавливают лишь порядок действий должностных лиц по рассмотрению обращений граждан, который нормам Федерального закона №59-ФЗ не противоречит, более того, пункт 1.2 Порядка определяет, что рассмотрение обращений граждан в мэрии осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом №59-ФЗ, иными Федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

Оставляя без удовлетворения требования Серовцева С.А. о взыскании в его пользу компенсации морального вреда, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 151 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходил из того, что оспариваемый акт не действующим и не соответствующим требованиям действующего законодательства не признан, нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемым Порядком не установлено, поэтому оснований для удовлетворения требований Серовцева С.А. о компенсации морального вреда, а также взыскания судебных расходов не усмотрел.

Судебная коллегия соглашается также с данными выводами суда первой инстанции и при этом исходит из отсутствия совокупности всех элементов для привлечения ответчика к ответственности в виде выплаты компенсации морального вреда.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований Серовцева С.А.

Вместе с тем, обжалуемое решение подлежит изменению в связи с нарушением судом норм процессуального права.

В силу пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться: указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших.

При таких обстоятельствах, резолютивную часть решения следует дополнить полным наименованием оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа, его принявшего.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное представление прокуратуры г.Череповца удовлетворить частично.

Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 22 января 2020 года изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

Административное исковое заявление Серовцева С.А. о признании недействующим в части «Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца», утвержденного постановлением мэрии города Череповца от 14 января 2014 года № 185, в редакции от 19 июня 2018 года, компенсации морального вреда - оставить без удовлетворения.

В остальном решение Череповецкого городского суда от 22 января 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Серовцева С.А., апелляционное представление прокуратуры г.Череповца – без удовлетворения.

Председательствующий:    

Судьи: