Решение по делу № 33а-1778/2018 от 01.08.2018

Судья Кучина Е.А. Дело № 33а-1778

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«22» августа 2018 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Зиновьевой О.Н. и Ворониной М.В.,

при секретаре Виноградовой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Администрации г. Костромы Харитоновой Анны Андреевны на решение Свердловского районного суда города Костромы от 22 февраля 2018 года, которым удовлетворен административный иск прокурора г. Костромы к Администрации г. Костромы, признано незаконным бездействие и возложена обязанность на Администрацию г. Костромы разработать и утвердить план реализации Генерального плана города Костромы в соответствии с положениями ст. 7 Закона Костромской области от 28.05.2007 года №150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области» в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Кулаковой И.А., объяснения представителя Администрации г. Костромы Харитоновой А.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, прокурора Рыловой Т.В. и представителя Костромской областной Думы Губановой Е.А., полагавших решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор г. Костромы обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования к Администрации г. Костромы о признании незаконным бездействия Администрации г. Костромы по неисполнению требований представления прокурора от 20.10.2017 года, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению плана реализации Генерального плана города Костромы и возложении обязанности по разработке и утверждению плана реализации в соответствии с положениями ст. 7 Закона Костромской области от 28.05.2007 года №150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области».

В обоснование административного иска указал, что согласно ст. 7 Закона Костромской области от 28 мая 2007 г № 150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области» реализация документов территориального планирования муниципальных образований Костромской области осуществляется в соответствии с планами реализации схем территориального планирования муниципальных районов, планами реализации генеральных планов поселений, планами реализации генеральных планов городских округов, которые утверждаются главами местных администраций, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующих документов территориального планирования.

В состав плана реализации документа территориального планирования муниципального образования входят мероприятия со сроками их реализации. План реализации документов территориального планирования муниципальных образований утверждается на срок не менее чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок, продолжительностью не менее двух лет.

Прокуратурой г. Костромы проведена проверка исполнения норм градостроительного законодательства, которой установлено отсутствие в г. Костроме утвержденного в установленном порядке плана реализации Генерального плана города, что не обеспечивает исполнение основных принципов градостроительного законодательства.

По фактам выявленных нарушений в адрес Администрации города 20.10.2017 года прокурором внесено представление № 7-517пр-2017, по результатам рассмотрения которого мер к разработке плана реализации Генерального плана не принято.

Целью обращения прокурора с административным иском является пресечение нарушения требований градостроительного законодательства, обеспечения комплексного и устойчивого развития территории города Костромы, доступности неопределенного круга лиц к объектам местного значения, имеющих социальное назначение, создание которых должно быть предусмотрено Генеральным планом города Костромы и планом его реализации.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Костромская областная Дума.

По делу постановлено решение суда, резолютивная часть которого изложена выше.

В апелляционной жалобе представитель Администрации г. Костромы Харитонова А.А. просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований прокурора г. Костромы.

Указывает, что полномочия, предусмотренные ст. 8 и ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, реализованы Администрацией города Костромы в полном объеме с соблюдением интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, путем утверждения решением Думы города Костромы 18.12.2008 года №21 Генерального плана города Костромы. Отсутствие плана реализации Генерального плана не свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц, поскольку сведения о планируемых объектах местного значения, имеющих социальное назначение, а также о месте их размещения имеются в Генеральном плане города Костромы. Доказательством бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неразработке плана реализации Генерального плана, повлекшим нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности, суд признал неисполнение предписания прокурора г. Костромы от 20.10.2017 года №7-517пр-2017. По смыслу положений статей 1, 22, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение указанных в ст. 21 Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке. Представление прокурора содержит лишь предложение по устранению выявленных с позиции прокурора нарушений закона и не приводит автоматически к возникновению, изменению, прекращению прав администрации, которой оно выдано. Ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определениях от 24 февраля 2005 года №84-О и от 18 июля 2017 года №1742-О, указывает, что неисполнение представления прокурора не может служить доказательством незаконного бездействия Администрации города Костромы.

Отмечает, что частью 5 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что реализация генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией городского округа, или в установленном местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. Законом Костромской области от 28 мая 2007 года №150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области» определен иной порядок реализации Генеральных планов, который разработан в соответствии с ранее действующей редакцией ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, измененной Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ.

Полагает, что Закон Костромской области от 28 мая 2007 года №150-4-ЗКО противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, к спорным правоотношениям должен быть применен Градостроительный кодекс Российской Федерации.

В возражениях относительно апелляционной жалобы прокурор г. Костромы Безрукавый А.П., представитель Костромской областной Думы Пелевина Е.В. просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска прокурора.

Этот вывод судом мотивирован, соответствует требованиям закона, регулирующего спорные правоотношения, основания для признания его неправильным отсутствуют.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, прокурор действовал в соответствии с ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При разрешении административного спора судом первой инстанции установлен факт бездействия Администрации г. Костромы, выразившегося в том, что Администрация г. Костромы не исполняет возложенную на нее Законом Костромской области от 28 мая 2007 года №150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области» обязанность по подготовке и утверждению плана реализации Генерального плана г. Костромы, в том числе, и после внесения в адрес Администрации г. Костромы 20.10.2017 года представления первого заместителя прокурора г. Костромы Алчинова В.В. об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Непринятие мер по подготовке и утверждению плана реализации Генерального плана г. Костромы административным ответчиком не оспорено.

Не соглашаясь с выводами суда, Администрация г. Костромы полагает, что Закон Костромской области от 28 мая 2007 года № 150-4-ЗКО противоречит ч. 5 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проанализировав нормы федерального и регионального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными доводы административного ответчика о противоречии ст. 7 Закона Костромской области от 28 мая 2007 года № 150-4-ЗКО положениям ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований (п. 3 ч. 1 ст.18 ГрК РФ)

В соответствии с ч. 2 ст. 18 ГрК РФ состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации этих документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях реализации указанных полномочий Костромской областной Думой принят Закон Костромской области от 28 мая 2007 года № 150-4-ЗКО «О документах территориального планирования муниципальных образований Костромской области».

Статьей 7 названного Закона определены состав и порядок подготовки планов реализации документов территориального планирования муниципальных образований, в том числе генерального плана городского округа.

Согласно ч. 1 ст. 7 Закона Костромской области от 28 мая 2007 года № 150-4-ЗКО реализация документов территориального планирования муниципальных образований Костромской области осуществляется в соответствии с планами реализации схем территориального планирования муниципальных районов, планами реализации генеральных планов поселений, планами реализации генеральных планов городских округов, которые утверждаются главами местных администраций, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующих документов территориального планирования.

Поскольку законом субъекта Российской Федерации состав и порядок подготовки планов реализации генеральных планов установлены, орган местного самоуправления обязан осуществлять реализацию документов территориального планирования, в том числе, в соответствии с предусмотренными данным законом положениями.

В ч. 5 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 20.03.2011 года № 41-ФЗ, от 30.12.2012 года № 289-ФЗ, от 29.12.2014 года № 456-ФЗ) предусмотрено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации кроме приведенной нормы содержит также еще одну норму, регулирующую реализацию генеральных планов (ч. 2 ст. 18), в которой предусмотрены полномочия субъекта Российской Федерации по установлению состава и порядка подготовки планов реализации документов территориального планирования муниципальных образований.

Таким образом, положения ст. 7 Закона Костромской области от 28 мая 2007 года № 150-4-ЗКО Градостроительному кодексу Российской Федерации не противоречат.

Поскольку бездействие органа местного самоуправления в вопросе о разработке и утверждении плана реализации генерального плана городского округа установлено, равно как и факт нарушения требований регионального законодательства в области градостроительства, суд обоснованно постановил решение об удовлетворении заявленных прокурором требований.

Доводы жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм права.

Вопреки доводам апелляционной жалобы в обжалуемом решении отсутствует вывод суда о том, что неисполнение представления прокурора является доказательством допущенного Администрацией г. Костромы бездействия. Суд первой инстанции обосновал бездействие административного ответчика неисполнением возложенной на него законом обязанности.

Таким образом, в апелляционной жалобе отсутствуют основания, предусмотренные законом для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Свердловского районного суда города Костромы от 22 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Администрации г. Костромы Харитоновой А.А. – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: