Решение по делу № 33а-7073/2019 от 20.03.2019

Судья Капралов В.Р. Дело № 33а-7073/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

08 мая 2019 года город Екатеринбург

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Захаровой О.А., Коряковой Н.С.,

при секретаре Петуховой О.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-6988/2018 по административному исковому заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области к Департаменту государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области о признании незаконным в части предписания

по апелляционной жалобе административного истца Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 22 ноября 2018 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя административного ответчика Королькова Е.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (далее - Департамент) о признании незаконным пункта 1 предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 23 апреля 2018 года № 29-09-17-15.

В обоснование требований указано на необоснованность выводов Департамента о нарушении РЭК Свердловской области требований пункта 13 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 (далее - Правила № 306) и пункта 37 приложения № 1 к Правилам № 306 при установлении нормативов потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (далее - МКД), утвержденных постановлением РЭК Свердловской области от 31.05.2017 № 39-ПК. Величина общей площади помещений, входящих в состав общего имущества в МКД, была определена РЭК Свердловской области в соответствии с пунктом 27 приложения № 1 к Правилам № 306, без учета площадей подвалов и чердаков, сведения о которых в технической документации МКД отсутствует, также как и в отношении технических этажей и технических подвалов. Отсутствуют законные основания для применения письма Минстроя России от 11.04.2017 № 12368-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих при расчете размера платы за коммунальные ресурсы в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме», которое не является нормативным правовым актом и не влечет правовых последствий. Кроме того, административный истец просит восстановить пропущенный по уважительной причине срок на подачу административного искового заявления, поскольку в установленный процессуальный срок обратился с заявлением в Арбитражный суд Свердловской области, которое было принято к производству, но определением от 09.10.2018 производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду.

В судебном заседании представители административного истца Безбородов А.В., Нагибин С.Г. заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представитель административного ответчика Корольков Е.А. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, в обоснование возражений представил письменный отзыв с указанием, что оспариваемое в части предписание вынесено в соответствии с требованиями законодательства, в пределах предоставленных государственному органу полномочий.

Решением Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 22 ноября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления РЭК Свердловской области отказано.

На решение суда административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований, указывая, что судом не установлены все фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, не применена норма права, подлежащая применению, повторяя доводы административного иска. Является неосновательной ссылка суда на письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.11.2012 № 29433-ВК/19, позиция которого об учете одинакового состава помещений, являющихся общим имуществом МКД при определении нормативов потребления и расчете размера платы за коммунальные услуги, поддержана и учтена РЭК Свердловской области. Судом неправильно учтено письмо Минстроя России от 29.12.2015 № 42868-ОД/04, которое не имеет статуса нормативного правового акта. Применение при расчете платы за коммунальные услуги площади помещений чердаков и подвалов приведет к необоснованному росту платы за электрическую энергию. Кроме того, судом не дана оценка доводам административного истца о том, что оспариваемым в части предписанием на РЭК Свердловской области возложена незаконная обязанность обеспечить утверждение нормативов потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в МКД, противоречащая требованиям пунктов 14, 16 Правил № 306.

Административный истец, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, не просил об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

В силу части 1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, в том числе требований к составу нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), условиям и методам установления нормативов потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), а также обоснованности размера установленного норматива потребления коммунальных ресурсов (коммунальных услуг), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений.

Согласно части 2 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного жилищного надзора), в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

Предметом проверки является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований (часть 4 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Должностные лица органов государственного жилищного надзора, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований (пункт 3 части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Требования к организации и проведению государственного жилищного надзора устанавливает Положение о государственном жилищном надзоре, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493, согласно которому в целях осуществления государственного жилищного надзора органы государственного жилищного надзора в пределах установленных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии со статьями 9 - 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 10).

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 27 марта по 23 апреля 2018 года Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области была проведена плановая выездная документарная проверка соблюдения обязательных требований, установленных жилищным законодательством, к составу нормативов потребления коммунальных ресурсов, условиям и методам установления нормативов потребления коммунальных ресурсов, а также обоснованности размера установленного норматива потребления коммунальных ресурсов на территории Свердловской области, установленных РЭК Свердловской области.

По результатам проведения проверки Департаментом был составлен акт проверки органа государственной власти субъекта Российской Федерации № 29-09-16-15 от 23 апреля 2018 и выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 23 апреля 2018 года № 29-09-17-15 в отношении РЭК Свердловской области, которое оспаривается в части пункта 1, срок выполнения которого установлен 31 октября 2018 года.

В оспариваемом пункте 1 предписания Департамента указано, что нормативы потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в МКД, утверждены постановлением РЭК Свердловской области № 39-ПК с нарушением формулы 34 приложения № 1 к Правилам № 306 путем принятия к расчетам показателя Sои не как общей площади всех помещений, входящих в состав общего имущества в МКД (кв.м) в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, а как общей площади помещений, входящих в состав общего имущества в МКД, представляющих собой суммарную площадь следующих помещений, не являющихся частями квартир МКД и предназначенных для обслуживания более одного помещения в МКД (согласно сведениям, указанным в паспорте МКД): площади межквартирных лестничных площадок, лестниц, коридоров, тамбуров, холлов, вестибюлей, колясочных, помещений охраны (консьержа) в этом МКД, не принадлежащих отдельным собственникам. Нарушены пункты 13, 37 Правил № 306. Предписано обеспечить утверждение нормативов потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в МКД в соответствии с формулой 34 приложения № 1 к Правилам № 306 путем принятия к расчетам показателя Sои как общей площади всех помещений, входящих в состав общего имущества в МКД (кв.м).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что не включение РЭК Свердловской области в состав общей площади помещений, входящих в состав общего имущества МКД, чердаков, подвалов противоречит положениям статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 37 приложения № 1 к Правилам № 306, с учетом разъяснений, изложенных в письме Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29.12.2015 № 42868-ОД/04, данных в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме».

Судебная коллегия находит правильными указанные выводы суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы административного истца в указанной части являются несостоятельными и не основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой области относится, в частности, утверждение нормативов потребления коммунальных услуг (часть 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме и требования к их формированию определены Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306).

Согласно пункту 3 Правил № 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме определяются с применением расчетного метода с использованием формул согласно приложению № 1 (пункт 13 Правил № 306).

Согласно пункту 37 приложения № 1 к Правилам № 306 величина норматива потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (кВт·ч в месяц на 1 кв. м общей площади помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме) определяется по формуле 34, с применением показателей: W_общ.i - суммарное годовое потребление электрической энергии (кВт·ч) i-й группой оборудования, входящего в состав общего имущества в многоквартирных домах; S^ои - общая площадь помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирных домах (кв. м); 12 - количество месяцев в году.

Поскольку в указанном пункте отсутствуют разъяснения относительно состава помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирных домах, суд первой инстанции обоснованно руководствовался разъяснениями Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по применению указанных Правил № 306, изложенных в письме от 29.12.2015 № 42868-ОД/04, согласно которым при определении норматива потребления коммунальных услуг по электроснабжению на общедомовые нужды многоквартирного дома учитываются помещения, отвечающие критериям, установленным статьей 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, в том числе технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы).

Аналогичные разъяснения даны Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письме от 11.04.2017 № 12368-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих при расчете размера платы за коммунальные ресурсы в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме», согласно которым при расчете по формуле 34 приложения № 1 к Правилам № 306 нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению, в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме учитывается общая площадь помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, определяемая как суммарная площадь помещений, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, в том числе площадь чердаков и подвалов.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административного истца указанные разъяснения подлежат применению в силу пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306, которым установлено, что разъяснения по применению Правил, утвержденных настоящим Постановлением, дает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

По вышеуказанному основанию не может быть принята во внимание ссылка РЭК Свердловской области на письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 22.12.2012 № 29433-ВК/19.

Также является необоснованной ссылка суда первой инстанции на вышеуказанное письмо Министерства регионального развития Российской Федерации, как органа, не уполномоченного на разъяснение Правил № 306.

Указанная правовая позиция, в частности, содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.2018 № 91-АПГ18-7.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не принял во внимание доводы административного истца о возложении на РЭК Свердловской области оспариваемым в части предписанием Департамента обязанности, которая не может быть исполнена в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы административного истца в указанной части заслуживают внимания по следующим основаниям.

По смыслу пункта 1 части 1статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для юридического лица, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Следовательно, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Содержащиеся в предписании формулировки должны быть конкретными и исключать возможность двоякого толкования, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для юридического лица однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Таким образом, несоблюдение вышеуказанных требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его незаконность (недействительность).

Судебная коллегия приходит к выводу о незаконности оспариваемого в части предписания Департамента, которое не отвечает установленным требованиям, что влечет его неисполнимость.

Постановлением РЭК Свердловской области от 31.05.2017 № 39-ПК «Об утверждении нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме на территории Свердловской области» утверждены с применением расчетного метода нормативы потребления электрической энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме на территории Свердловской области (приложение № 1).

Указанное постановление является действующим нормативным правовым актом, принятым уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области.

В данном случае исполнение предписания Департамента должно производиться не произвольно, а в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 14 Правил № 306 установлено, что срок действия нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме составляет не менее 3 лет. Указанные нормативы в течение этого периода пересмотру не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных настоящими Правилами.

В соответствии с пунктом 16 Правил № 306 изменение нормативов потребления коммунальных услуг, и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме осуществляется в следующих случаях: а) изменение конструктивных и технических параметров (в том числе в результате реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности), степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов (холодной воды, горячей воды, природного и (или) сжиженного углеводородного газа, электрической энергии, тепловой энергии, сточных вод, отводимых по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов; б) внесение изменений в настоящие Правила в части, касающейся требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также условий и методов установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме; в) получение уполномоченным органом соответствующих сведений, необходимых для применения метода аналогов, в случае если действующий норматив потребления коммунальных услуг был установлен расчетным методом; г) установление актом уполномоченного органа начала и (или) окончания отопительного периода, приводящих к изменению объема потребления тепловой энергии.

Указанный перечень оснований является закрытым и не подлежит расширительному толкованию, иные случаи изменения действующих нормативов Правилами № 306 не установлены, поэтому оспариваемое предписание Департамента в части указанного содержания мероприятий по устранению нарушений вопреки императивным указаниям федерального нормативного правового акта не может быть исполнено.

Аналогичная правовая позиция содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2014 № 49-АПГ14-6.

Таким образом, выданное административному истцу предписание, возможность законного исполнения которого не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Следует учитывать, что исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

Таким образом, решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по вышеуказанным основаниям.

Судебная коллегия также отмечает, что федеральным законодательством определен порядок признания недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также установлены надзорные органы, обладающие соответствующими полномочиями, к которым Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области не относится.

Руководствуясь статьями 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кировского районного суда города Екатеринбурга от 22 ноября 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Региональной энергетической комиссии Свердловской области удовлетворить, признать незаконным пункт 1 предписания Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 23 апреля 2018 года № 29-09-17-15.

Председательствующий Т.Е. Соболева

Судьи О.А. Захарова

Н.С. Корякова