Решение по делу № 33а-5734/2016 от 19.04.2016

Судья: Еремина И.Н.      адм. дело №

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

6 мая 2016 года                            г.Самара

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего Сивохина Д.А. (докладчик),

судей Плешачковой О.В. и Вачковой И.Г.,

при секретаре Шарапове М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Кирилина М.Ю. на решение Сызранского городского суда Самарской области от 25 февраля 2016 года которым отказано в удовлетворении его требований о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора города Сызрань Самарской области Талиповой Н.Г. об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сивохина Д.А., объяснения представителя администрации городского округа Сызрань Самарской области Рудаевой Ю.М., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Руководитель Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий администрации городского округа Сызрань Самарской области Кирилин М.Ю. обратился в Сызранский городской суд Самарской области с административным исковым заявлением к исполняющей обязанности прокурора города Сызрань Самарской области Талиповой Н.Г. (далее – и.о. прокурора г.Сызрань Талипова Н.Г.) и прокуратуре города Сызрань Самарской области (далее – прокуратура г.Сызрань) о признании незаконным представления и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г. от 28 декабря 2015 N 22-111/15-5391 об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне.

В обоснование своих требований Кирилин М.Ю. указал, что оспариваемым представлением на Главу администрации городского округа Сызрань Самарской области незаконно возложена обязанность по принятию мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующим, а также по разрешению вопроса о привлечении его, Кирилина М.Ю., к дисциплинарной ответственности в связи с несвоевременным привидением в соответствии с нормами федерального законодательства муниципальных нормативных правовых актов в области гражданской обороны. Считает, что причиной вынесения незаконного предписания явилось бездействие и.о. прокурора г.Сызрань Талипова Н.Г. выразившееся в неисполнении должностных обязанностей по изучению действующего законодательства, регулирующего вопросы гражданской обороны и привлечения работника к дисциплинарной отьветственности.

Решением Сызранского городского суда Самарской области от 25 февраля 2016 года в удовлетворении требований Кирилина М.Ю. отказано (том 2 л.д. 79-102).

В апелляционной жалобе Кирилин М.Ю. просит решение отменить как постановленное с нарушение норм материального права, принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления мэрии г.о.Тольятти (том 2 л.д. 111-116 ).

Прокуратура города Сызрань Самарской области, не согласившись с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представил возражения на апелляционную жалобу с обоснованием своей позиции, просил решение суда оставить без изменения (том 2 л.д. 118-131).

Основаниями для отмены решения в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации (далее КАС РФ) предоставляет гражданину, организации право оспорить в суде решений, действий (бездействия) органа, наделенного публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 24.03.2005 N 110-О законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Если суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, он принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными и обязывает административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (ч.2 ст. 227 КАС РФ).

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как следует из материалов дела, прокуратура г. Сызрань в рамках осуществления надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления провела проверку муниципальной правовой базы администрации г.о. Сызрань, в ходе которой установила, что в нарушение требований ч.2 ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ «О гражданской обороне» муниципальный правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающий выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне на территории г.о.Сызрань не принят.

28 декабря 2015 года и.о. прокурора г.Сызрань Талипова Н.Г. внесла в адрес Главы администрации г.о.Сызрань представление N 22-111/15-5391 об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне, в котором потребовала рассмотреть данное представление, принять меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующим, привести в соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ «О гражданской обороне» Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о.Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, утвержденной Постановлением администрации г.о.Сызрань от 22 июля 2013 года N 2144, а также разрешить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий администрации городского округа Сызрань Самарской области Кирилина М.Ю. ввиду выявленных нарушениях (л.д. 9-11).

Письмом от 29 января 2016 года Глава администрации г.о.Сызрань сообщил и.о. прокурора г.Сызрань Талиповой Н.Г. о согласии с представлением и о мерах принятых по итогам его рассмотрения, в том числе и о привлечении руководителя Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий администрации городского округа Сызрань Самарской области Кирилина М.Ю. к дисциплинарной ответственности (том 1 л.д. 45-46).

Кирилин М.Ю., считая, что на основании данного представления он незаконно был привлечен Главой администрации г.о.Сызрань к дисциплинарной ответственности, обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением, в суд за разрешением трудового спора с исковым заявлением об оспаривании своего привлечения к дисциплинарной ответственности не обращался.

Руководствуясь статьями 218 КАС РФ, статьями 21 и 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), статьей 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ «О гражданской обороне», статьей 7 Федерального закона N 131-ФЗ, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

При этом суд обоснованно исходил из наличия полномочий у прокурора на вынесение акта прокурорского реагирования, законности оснований и порядка внесения обжалуемого акта прокурорского реагирования и отсутствия нарушения данным актом прав Кирилина М.Ю..

Судебная коллегия не находит оснований не согласится с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на законе и не противоречат собранным по делу доказательствам, которым судом дана надлежащая оценка в соответствии с требованиями ст. 84 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание в силу следующего.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24.02.2005 N 84-О, согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Следовательно, положения статьи 24 Закона о прокуратуре, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том, что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы органа или должностного лица.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что представление от 28 декабря 2015 N 22-111/15-5391 выдано в рамках полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением закона и на момент его выдачи являлось законным и исполнимым; изложенное в нем требование об устранении нарушения является нормативно обоснованным и не нарушает права и законные интересы Кирилина М.Ю. как должностного лица органа местного самоуправления, а также не создает препятствий для осуществления им своих полномочий. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

С учетом изложенного суд обоснованно отказал Кирилину М.Ю. в удовлетворении заявленного требования.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не могут быть признаны состоятельными, так как основаны на ошибочном толковании вышеприведенных положений закона.

Внося оспариваемое представление, и.о. прокурора г.Сызрань Талипова Н.Г. действовала в рамках предоставленных ей полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, самостоятельно решив вопрос о необходимости в данном случае внесения такого акта прокурорского реагирования.

Исходя из изложенной выше позиции Конституционного Суда Российской Федерации, само по себе представление и.о. прокурора г.Сызрань Талипова Н.Г. не имеет абсолютного характера, и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить Главу администрации г.о.Сызрань Самарской области устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Ввиду изложенного, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

Решение Сызранского городского суда Самарской области от 25 февраля 2016 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Кирилина М.Ю. - без удовлетворения.

Председательствующий –

    Судьи -