Решение по делу № 3а-129/2022 от 11.03.2022

Дело № 3а-129/2022

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г.Санкт-Петербург 24 мая 2022 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Муратовой С.В.,

с участием прокурора Амантаевой А.А.,

при секретаре Кирьяновой В.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (УИД 47OS0000-01-2022-000054-47) по административному исковому заявлению ООО «СпецЛимТранс» к Правительству Ленинградской области о признании недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

24.12.2020 г. Правительством Ленинградской области принято постановление № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее Генеральный план).

Генеральный план утвержден в составе Положения о территориальном планировании, материалов в картографической форме, сведений о границах населённых пунктов МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Оспариваемое Постановление № 853 от 24.12.2020 г. опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 26.12.2020.

Административный истец обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором указал, что он является собственником земельного участка общей площадью 8000+/-63 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> <адрес>, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешённого использования – размещение объектов торговли (магазинов и крытых рынков), с кадастровым номером № До внесения изменений в Генеральный план, для принадлежащего административному истцу земельного участка была установлена функциональная зона Д1 (многофункциональной общественно-деловой застройки).

В процессе производства по делу, административным истцом произведён раздел, принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером №, в результате чего образовано два земельных участка: с кадастровыми номерами № и №.

Полагая свои права нарушенными, с учётом уточнений заявленных требований, административный истец просил суд:

- признать постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 г. № 853 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области», в части установления в отношении земельных участков, расположенных по адресу: Ленинградская область Всеволожский муниципальный район МО «город Всеволожск» пересечение Дороги Жизни и ул. Приютинская, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешённого использования – размещение объектов торговли (магазинов и крытых рынков), с кадастровым номером № и кадастровым номером: №, функциональной зоны Р3 (зона историко-культурной деятельности) не соответствующим Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», имеющим большую юридическую силу, и недействующим в этой части, со дня его принятия (том 4 л.д.94-96).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Представитель административного истца по доверенности адвокат Королев А.В. доводы административного искового заявления поддержал, просил суд его удовлетворить.

Представитель Правительства Ленинградской области по доверенности Яковлева Н.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление (т. 3 л.д. 33-38).

ФИО2 Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области по доверенности Коваль И.Н. возражал, против удовлетворения заявленных требований, поддержал доводы, изложенные в отзыве (т.4 л.д.73-84)

Представитель администрации МО Всеволожский муниципальный район Ленинградской области о времени и месте рассмотрения административного дела извещен надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявлял (т. 5 л.д.107-108, 110).

В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела управления Ленинградской областной прокуратуры Амантаева А.А., полагавшей заявленные требования необоснованными, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 г. № 853 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в части установления в отношении земельных участков, расположенных по адресу: Ленинградская область Всеволожский муниципальный район МО «город Всеволожск» пересечение Дороги Жизни и ул. Приютинская, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешённого использования – размещение объектов торговли (магазинов и крытых рынков), с кадастровым номером № и кадастровым номером: №, функциональной зоны Р3 (зона историко-культурной деятельности).

Административный истец, как собственник указанных земельных участков, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Вступившими в законную силу решениями Ленинградского областного суда по административному делу № 3а-253/2021 от 19.05.2021 г., по административному делу № 3а-280/2021 от 06.08.2021 г. установлено, что Постановление № 853 принято в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из того, что в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (ст.4 ГрК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определённости режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Согласно ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно ст.3.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В соответствии с п. 1 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия, включённые в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения и уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Как следует из материалов дела, объект культурного наследия федерального значения «Главный усадебный дом и парк, принадлежавший ФИО3, у которого бывали ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14 др.» поставлен на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры ив РСФСР» (т.4 л.д. 76-79).

Границы территории объекта культурного наследия утверждены решением Леноблисполкома от 20.12.1976 г. № 461 «Об утверждении охранных зон исторического памятника-усадьбы «Приютино» Всеволожского района» согласно приложению. Приложение содержит только описательную часть. В разделе 1 «Границы усадьбы» указано, что южная, юго-восточная границы проходят вдоль железной дороги до пересечения ею р. Лубьи (т.4 л.д.79оборот, 80).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 13.12.2016 г. № 63784-р объект культурного наследия зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации №, вид ОКН – Ансамбль.

Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 11.03.2019 г. № 01-03/19-160 «Об установлении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения «Главный усадебный дом и парк, принадлежавший ФИО3, у которого бывали: ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14 и др.». 1-ая пол. ХIХв., по адресу: <адрес>, а также выявленных объектов культурного наследия, расположенных на его территории, и входящих в его состав» установлен предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения (т.4 л.д. 103-198).

В соответствии с п.5 ст.1, ч.11 ст.9, п.2 и 3 ч.1 ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.11 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ст.23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (ч.3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч.6).

Судом установлено, что изменения в Генеральный план содержат: Положения о территориальном планировании, материалов в картографической форме, сведений о границах населённых пунктов МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (т.3 л.д.43-250, т.4 л.д. 1-41).

Материалы по обоснованию изменений в Генеральный план МК-09-02/2018-ОП (далее Материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе, карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года (т.3 л.д.42 диск).

Как следует из материалов дела, земельные участки, принадлежащие административному истцу, расположены в непосредственной близости от границ земельного участка с объектом культурного наследия.

До внесения изменений в Генеральный план, земельные участки с кадастровыми номерами 47:07:1301093:514 и кадастровым номером: 47:07:1301093:515 были отнесены к функциональной зоне <адрес> (зона многофунциональная общественно-деловой застройки).

Постановлением № 853 от 24.12.2020 г. данные земельные участки отнесены к функциональной зоне Р3 (зона историко-культурной деятельности).

В разделе 3.4.2 Материалов по обоснованию, указано, что в целях обеспечения охраны объектов культурного наследия учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территориях, прилегающих ним в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»: Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения (т.3 л.д. 42 диск стр.129 Материалов по обоснованию).

В п.5 «Культура, история, рекреация» раздела 4.1.1. «Обоснование планируемых изменений» Материалов по обоснованию указано: Восточнее лесного массива располагается знаменитый литературно-художественный музей-усадьба Приютино, мемориал «Цветок Жизни» и весь комплекс достопримечательного места Дорога Жизни, а западнее - территория бывших пороховых складов и боеприпасов времен конца XIX - начала XX века, которая не раз уже рассматривалась для создания военно-исторического парка с возможным развитием площадки Санкт-Петербургского артиллерийского музея. Все эти разрозненные объекты, переживающие в настоящее время не лучшие времена, могли бы быть объединены в единый комплекс парков, памятников и спортивнорекреационных зон вокруг основного якорного объекта и получили бы совсем иное звучание (т.3 л.д. 42 диск стр.196 Материалов по обоснованию).

На картах функциональных зон, земельные участки, принадлежащие административному истцу, отнесены к зоне Р3 (т.3 л.д.32, 42 диск).

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит – нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г., № 16-П, от 21 января 2010 г. № 1-П).

При таких обстоятельствах, суд полагает, сопоставление текстовой и картографической частей оспариваемого Постановления, Материалов по обоснованию свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельных участков является мотивированным, отвечает общеправовому критерию формальной определённости, допускает однозначное толкование содержания и носит определённый характер в той части, в которой определяет функциональное зонирование вышеуказанных земельных участков.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из приоритета публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому Генеральный план как документ долгосрочного планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), определяя назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, может не соответствовать её фактическому использованию и допускать её потенциальное изменение.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. С учетом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

ООО «СпецЛимТранс» отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 25 мая 2022 года.

Судья                              С.В. Муратова