Решение по делу № 8а-5794/2021 [88а-7537/2021] от 20.02.2021

ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Дело № 2а-6/2020

88а-7537/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Саратов 23 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.,

судей Гайдарова М.Б., Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пензы на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 10 сентября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Абдуллаева Я.С. Оглы, Авакяна В.М., Атаевой Т.А., Апкаевой Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавиной С.Ю., Селиверстовой Г.А., Симакова Н.В., Усманвой С.В., Хинчагова А.Ю. к администрации города Пензы о признании постановления недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А., объяснения Хинчагова А.Ю., его представителя адвоката Богородицкого А.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А., полагавшего кассационною жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

у с т а н о в и л а:

постановлением администрации города Пензы от 9 апреля 2015 года № 470 была утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы (далее по тексту – Схема).

Согласно приложению № 1 «Схема размещения нестационарных торговых объектов типа торговых павильонов, киосков на территории города Пензы» в разделе «Октябрьский район» в пунктах 86, 94, 97, 105 названной Схемы были включены торгово-остановочные павильоны, расположенные по адресам: <адрес> площадью 22 кв. м; <адрес> площадью                 45 кв. м; <адрес>, площадью 16 кв. м; <адрес>, площадью 32 кв. м соответственно; в разделе «Железнодорожный район» в пунктах 46, 48, 61, 70 названной Схемы были включены торгово-остановочные павильоны, расположенные по адресам: <адрес> площадью 246 кв. м; <адрес> площадью 81 кв. м; <адрес>, площадью                122 кв. м; <адрес>, площадью 129 кв. м соответственно; в пункте 53 включен торговый павильон, площадью 15 кв. м, расположенный по адресу: <адрес>

В редакции данного постановления от 30 августа 2017 года перечисленные места размещения нестационарных торговых объектов (далее – места размещения) указаны в Схеме под номерами 76, 84, 87, 94, 39,41, 62, 71,46 соответственно.

Постановлением администрации города Пензы от 18 января 2018 года № 74 ранее действовавшая Схема от 9 апреля 2015 года № 470 признана утратившей силу и утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы.

Вышеперечисленные места размещения также были включены в Схему в приложении № 1 «Схема размещения нестационарных торговых объектов типа торговых павильонов, киосков, торговых автоматов на территории города Пензы» в разделе I «размещенных в соответствии с правовыми основаниями, действующими до 1 марта 2015 года: Октябрьский район, Железнодорожный район» в пунктах 75, 83, 86, 93, 39, 41, 62, 71, 46 соответственно.

Постановлением администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 признана утратившей силу Схема, утвержденная 18 января 2018 года, и утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, в которой отсутствуют перечисленные места размещения.

Абдуллаев Я.С.о., Авакян В.М., Атаева Т.А., Апкаева Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавина С.Ю., Селиверстова Г.А., Симаков Н.В., Усманова С.В., Хинчагов А.Ю. обратились в суд с названным административным исковым заявлением, просили признать не действующим пункт 1 постановления администрации города Пензы от            15 мая 2018 года № 835, которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, в части невключения в данную Схему принадлежащих им торговых объектов по адресам <адрес> (Бергольц И.Е.); <адрес> (Рузавина С.Ю.); <адрес> (Атаева Т.А.); <адрес> (Селиверстова Г.А.); <адрес>, площадью 246 кв. м (Усманова С.В.); <адрес>, площадью 81 кв. м (Авакян В.М.); <адрес>, площадью 15 кв. м (Апкаева Р.Я.); <адрес> (Хинчагов А.Ю.); <адрес> (Абдуллаев Я.С.о.); <адрес> (Симаков Н.В); просили обязать администрацию города Пензы включить в действующую Схему места для размещения вышеуказанных нестационарных торговых объектов.

В обоснование административного иска указали, что оспариваемое постановление администрации города Пензы противоречит Федеральному закону от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от                  29 января 2015 года № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», согласно которым нестационарные торговые объекты размещаются в целях обеспечения населения услугами торговли, а внесение изменений в схему не может ограничивать конкуренцию и служить основанием для пересмотра мест размещения объектов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых была начата до утверждения указанной схемы, а также ограничивает права административных истцов на осуществление предпринимательской деятельности.

Определением судьи Ленинского районного суда города Пензы от 4 июня 2019 года отказано в принятии административного иска в части требований о понуждении администрации города Пензы к включению в действующую Схему мест для размещения спорных нестационарных торговых объектов.

Решением Ленинского районного суда города Пензы от 18 июня 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 10 сентября 2020 года названное решение отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Абдуллаева Я.С., Авакяна В.М, Апкаевой Р.Я., Бергольц И.Е., Рузавиной С.Ю., Селиверстовой Г.А., Усмановой С.В., Хинчагова А.Ю. о признании недействующим пункта 1 постановления администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы» в части невключения в Схему нестационарных торговых объектов на территории города Пензы следующих нестационарных торговых объектов: торгово-остановочные павильоны, расположенные по адресу: <адрес> с площадью земельных участков 246 кв. м и 81 кв. м; <адрес>; <адрес>; <адрес>; <адрес>; <адрес>, а также торгового павильона, расположенного по адресу: <адрес> с площадью земельного участка 15 кв. м.

В отменной части по делу принято новое решение, которым признан не действующим со дня принятия пункт 1 постановления администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы» в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы вышеуказанных нестационарных торговых объектов.

Это же решение Ленинского районного суда города Пензы от 18 июня                   2020 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Симакова Н.В. и Атаевой Т.А. о признании недействующим пункта 1 постановления администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы» в части невключения в Схему торгово-остановочных павильонов, расположенных по адресу: <адрес> и <адрес>, отменено, производство по административному делу в этой части прекращено, принят отказ административных истцов Симакова Н.В. и Атаевой Т.А. от заявленных исковых требований.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 февраля                2021 года, администрация города Пензы просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование жалобы заявитель указал, что нормативный акт был признан недействующим в части, которая в нем отсутствовала. Порядком разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов не предусмотрена возможность их размещения по адресным ориентирам в охранных зонах коммуникаций и границах красных линий, не допускается размещение торговых киосков и в автопавильонах, при этом невключенные в схему объекты размещены с нарушениями этих требований законодательства. Полагает вывод суда об устранимости допущенных нарушений ошибочным, отмечает, что включению (исключению) подлежат не сами торговые объекты, как было указано судом, а места их размещения. Отмечает, что административные истцы вправе участвовать в аукционах на право размещения своих объектов по иным адресным ориентирам, однако они длительное время продолжают использовать места для своих объектов без законных оснований.

Относительно кассационной жалобы Прокуратурой Пензенской области и Хинчаговым А.Ю. представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, административные истцы на основании договоров аренды занимали места под размещение нестационарных торговых объектов, а именно: Абдуллаев Я.С.о. занимал место по адресу: <адрес> (договор аренды от 11 декабря              2008 года № 427/08), Авакян В.М., Апкаева Р.Я., Усманова С.В. – <адрес> (договоры аренды от 7 июня 2007 года № 7990, от 10 октября 2007 года.№ 8271, от 20 апреля 2009 года № 132/09 – соответственно), Селиверстова Г.А. – <адрес> (остановка «Центр искусств») (договор аренды от 7 мая 2002 года № 3350), Бергольц И.Е. – <адрес> (остановка «Магазин «Россия») (договор аренды от 27 ноября                2006 года № 7618 и договор уступки прав и обязанностей по договору аренды от            27 ноября 2006 года № 7618 от 14 апреля 2016 года), Хинчагов А.Ю. – <адрес> (договор аренды от 26 ноября 2004 года № 6051), Рузавина С.Ю. – <адрес> (договор аренды от 8 ноября 2007 года № 8326).

Данные места размещения нестационарных торговых объектов, используемых для осуществления предпринимательской деятельности, первоначально были включены в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, утвержденную постановлением администрации города Пензы от            9 апреля 2015 года № 470, а именно:

в разделе «Октябрьский район» под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> (остановка «Тернопольская»), принадлежащий административному истцу                 Бергольц И.Е.; под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> (остановка «Минская»), принадлежащий административному истцу Рузавиной С.Ю.; под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> (остановка «Центр искусств»), принадлежащий административному истцу Селиверстовой Г.А.;

в разделе «Железнодорожный район» под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес>, площадью 246 кв. м, принадлежащий административному истцу Усмановой С.В.; под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> площадью 81 кв. м, принадлежащий административному истцу                   Авакяну В.М.; под порядковым номером № – торговый павильон, расположенный по адресу: <адрес>, площадью 15 кв. м, принадлежащий административному истцу Апкаевой Р.Я.; под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> (остановка «Депо № 1»), принадлежащий административному истцу Хинчагову А.Ю.; под порядковым номером № – торгово-остановочный павильон, расположенный по адресу: <адрес> (остановка «Сурский мост»), принадлежащий административному истцу Абдуллаеву Я.С.о.

Основанием для включения данных мест в схему явились заключенные с административными истцами договоры аренды земельных участков.

Постановлением администрации города Пензы от 18 января 2018 года № 74, которым признана утратившей силу вышеуказанная Схема от 9 апреля 2015 года             № 470 и утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, перечисленные места размещения также были включены в Схему в разделе I «размещенных в соответствии с правовыми основаниями, действующими до 01.03.2015: Октябрьский район, Железнодорожный район» под порядковыми номерами 75, 83, 86, 93, 39, 41, 46, 62, 71 соответственно.

Согласно вновь утвержденной Схеме в отношении данных мест размещения нестационарных торговых объектов введен срок размещения с 9 апреля 2015 года по 9 апреля 2018 года

Оспариваемым в настоящем деле постановлением администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 признана утратившей силу прежняя Схема от                18 января 2018 года и утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Пензы, в которой спорные места размещения торговых объектов отсутствуют.

Между тем, соответствующие нестационарные торговые объекты до настоящего времени эксплуатируются административными истцами.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, районный суд исходил из того, что невключение спорных мест размещения в Схему размещения нестационарных торговых объектов не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов. Суд указал, что первоначальное включение в Схему принадлежащих административным истцам торговых объектов по адресам: <адрес> <адрес>, <адрес>, произведено с нарушением предъявляемых требований, поскольку земельные участки (адресные ориентиры), на которых располагались данные объекты, фактически находятся в охранных зонах коммуникаций и в границах красных линий, что в силу закона является ограничением для размещения на них торговых павильонов. В этой связи невключение данных объектов в Схему от 15 мая 2018 года № 835 соответствует подпункту 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, утвержденного приказом Минсельхоза Пензенской области от 23 ноября 2010 года               № 1174 (в редакции приказа Минсельхоза Пензенской области от 4 октября 2019 года № 426).

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции указал, что оснований для невключения в новую Схему торговых объектов административных истцов не имелись, занимаемые административными истцами для размещения нестационарных торговых объектов места были исключены из Схемы по истечению срока их размещения на основании подпункта 2 пункта 2 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области в недействующей редакции и вопреки установленному законом запрету на пересмотр мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения схемы.

При установленных судами фактических обстоятельствах дела судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября                  2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности».

Согласно частям 1 – 3, 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря                   2009 года № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Приказом Минсельхоза Пензенской области от 23 ноября 2010 года № 1174 утвержден Порядок разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее – Порядок).

Подпунктом 2 пункта 2 указанного Порядка (в редакции приказа Минсельхоза Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242) в качестве основания для исключения нестационарных торговых объектов из схемы было предусмотрено истечение установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта.

Вступившим в законную силу решением Пензенского областного суда от                 14 октября 2019 года подпункт 2 пункта 2 Порядка, позволяющий исключать нестационарные торговые объекты из Схемы ввиду формального истечения срока размещения, признан недействующим со дня принятия. При этом суд установил, что оспариваемое положение подпункта 2 пункта 2 Порядка применялось по отношению к административным истцам, поскольку на основании данной нормы занимаемые ими места нестационарных торговых объектов были исключены из схемы нестационарных торговых объектов по истечению срока их размещения, несмотря на установленный законом запрет на пересмотр мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения схемы.

По настоящему делу судом апелляционной инстанции установлено, что при принятии 15 мая 2018 года оспариваемого постановления и невключении в утвержденную им Схему спорных мест размещения, администрация города Пензы руководствовалась Порядком (в редакции приказа Минсельхоза Пензенской области от 21 июня 2016 года № 242), в том числе подпунктом 2 пункта 2 указанного Порядка в недействующей редакции, позволявшим исключать нестационарные торговые объекты из схемы по основанию истечения периода их размещения. Факт применения данной нормы по отношению к административным истцам установлен вступившим в законную силу судебным актом.

Иных положений, позволявших исключать из Схемы места размещения, занимаемые административными истцами, действовавшие на момент принятия постановления администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835 нормативные акты, регулирующие спорные правоотношения не содержали.

Разрешая вопрос о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции правомерно учел приведенные ранее положения Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности», их толкование, данное в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также установленный законом и адресованный органам местного самоуправления запрет принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, (часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статья 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности»).

Поскольку постановление в оспариваемой части не соответствовало названным требованиям закона и предусматривало исключение из Схемы занимаемых административными истцами мест размещения без установленных законом оснований, оно обоснованно было признано судом апелляционной инстанции недействующим со дня принятия.

Утверждения в кассационной жалобе о том, что нормативный акт был признан недействующим в части, которая в нем отсутствовала, противоречат содержанию обжалуемого судебного постановления.

Действительно, во вновь утвержденной Схеме отсутствовали (не были включены) места, на которых были размещены объекты административных истцов, однако предметом оспаривания по настоящему делу являлась не сама Схема, а положения постановления администрации города Пензы от 15 мая 2018 года № 835, которым признана утратившей силу ранее утвержденная Схема, включавшая спорные места и утверждена Схема, в которую они не включены. Существо и правовые последствия оспариваемых положений нормативного правового акта сводятся именно к исключению мест размещения из Схемы. В этой связи суд апелляционной инстанции правильно проверил оспариваемые положения нормативного правового акта на предмет наличия оснований для исключения мест размещения из Схемы и признал их недействующими в части невключения в новую Схему ранее уже включенных в прежнюю Схему мест размещения.

По аналогичной причине не могут быть приняты во внимание ссылки заявителя кассационной жалобы на положения пункта 8.3 Порядка разработки схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области, определяющего основания для отказа во включении мест размещения в схему. В данном случае предметом оспаривания являются положения, которыми ранее включенные в прежнюю Схему места размещения были из нее исключены. Вопрос о включении в схему новых мест размещения административными истцами не ставился.

При этом ссылки автора кассационной жалобы на недопустимость размещения объектов в охранных зонах коммуникаций и границах красных линий, а также в автопавильонах не могут быть приняты во внимание. Указанные обстоятельства не предусмотрены Порядком, действовавшим на момент принятия оспариваемого постановления, в качестве основания для исключения мест размещения из Схемы. Кроме того, судом не установлено, что на момент строительства, реконструкции или эксплуатации спорные места размещения находились в охранных зонах коммуникаций, границах красных линий, либо в автопавильонах.

Доводы автора кассационной жалобы о наличии у административных истцов возможности участвовать в аукционах на право размещения своих объектов по иным адресным ориентирам не ставят под сомнение выводы суда. Возможность участвовать в таких аукционах не лишает административных истцов права продолжить размещать свои объекты в местах, ранее включенных в Схему, при отсутствии законных оснований для исключения этих мест размещения из Схемы.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены судом апелляционной инстанции правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 10 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Пензы – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 24 марта 2021 года.