Решение по делу № 8а-861/2020 [88а-1986/2020] от 29.01.2020

ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 88А-1986/2020

№ 2а-221/2019

г. Пятигорск                                                                          13 марта 2020 г.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего                                             Фахретдиновой Р.Ф.,

судей                                                                             Белоусовой Ю.К.,

                                                                                       Зайнуллиной Г.К.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Общества с ограниченной ответственностью «Гвардия» (далее – ООО «Гвардия») к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2

по кассационной жалобе ООО «Гвардия» на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав представителей ООО «Гвардия» по доверенности Антонова В.А., Томакова Б.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по доверенности Слюсареву С.В., возражавшую относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ООО «Гвардия» обратилось в Красногвардейский районный суд Ставропольского края с административным иском к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 и возложении обязанности отменить его, взыскать судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

В обоснование требований указано, что по результатам внеплановой выездной проверки государственный инспектор Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по СКФО Дутова М.В. вынесла предписание от 22 февраля 2019 г. № 19- 37/В+ПВ/2 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым на ООО «Гвардия» возложена обязанность в период с 22 февраля 2019 г. до 22 мая 2019 г. откорректировать проектную документацию нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с учетом нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение. ООО «Гвардия» полагало предписание незаконным, так как ответчиком не учтены разъяснения Минсельхоза России от 11 августа 2016 г. № ВА-14-27/8782 и письмо Минприроды России от 5 мая 2016 г. № 04-12-27/9376, из которых следует, что органические вещества и материалы, образующиеся в животноводстве в результате содержания сельскохозяйственных животных и являющиеся продуктами жизнедеятельности последних, после их обезвреживания и обеззараживания, а также органические удобрения на их основе могут быть реализованы в качестве продукции. Все материалы, отражающие характер образования на производстве ООО «Гвардия» сопутствующей продукции в виде навоза свиней с последующей его реализацией в качестве сырья для удобрений, в том числе технические условия и технологический регламент, учредительные и бухгалтерские документы, были предоставлены государственному инспектору в ходе проверки, однако не приняты им во внимание, что влечет нарушение прав административного истца.

Решением Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. административный иск ООО «Гвардия» удовлетворен частично, предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность отменить предписание, в удовлетворении требований о возмещении государственной пошлины отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа     2019 г. вышеуказанное решение суда отменено, принято новое решение, которым административный иск ООО «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 и возложении обязанности отменить его оставлен без удовлетворения.

В кассационной жалобе ООО «Гвардия», поступившей 29 января    2020 г., ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г., как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права, с оставлением в силе решения Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г.

Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в возражениях на кассационную жалобу просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу от 24 января 2019 г. № 37 в ООО «Гвардия» в период с 29 января 2019 г. по 22 февраля 2019 г. проведена внеплановая документарная проверка.

Согласно акту внеплановой проверки от 22 февраля 2019 г. ранее при проведении плановой проверки административному истцу было выдано предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2, которым на ООО «Гвардия» возложена обязанность до 31 декабря 2018 г. откорректировать проектную документацию нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение. Предприятием разработан проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в отношении иных отходов, однако отход навоз свиней свежий в указанный проект не включен, следовательно, предписание от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П-2 не исполнено.

Названный акт проверки подписан ООО «Гвардия» с возражениями.

На основании акта государственным инспектором Росприродназора вынесено оспариваемое предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, согласно которому ООО «Гвардия» в срок до 22 мая 2019 г. необходимо откорректировать проектную документацию нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с учетом нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение.

Суду первой инстанции также представлен утвержденный административным истцом 6 июня 2016 г. паспорт отходов I-V классов опасности на навоз свиней свежий, имеющий III класс опасности, разработанные и утвержденные в 2018 г. административным истцом технические условия «Сырье для органических удобрений: навоз свиной» и технологический регламент «Производство сырья для органических удобрений: навоза свиного», а также акты оприходования навоза в 2018 г.

В обоснование представления по заказу административного ответчика проведено экспертное заключение от 11 декабря 2018 г. № 165, согласно которому отход – навоз с производственного участка ООО «Гвардия» может быть отнесен к коду 11251001333 навоз свиней свежий, по степени негативного воздействия данный отход относится к III классу опасности для окружающей природной среды (с протоколами отбора проб, испытаний (изменений), биотестирования проб).

Решением судьи Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 28 февраля 2019 г. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении истца прекращено по основаниям пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за отсутствием в действиях ООО «Гвардия» состава административного правонарушения, поскольку как установлено судом, образующийся в процессе жизнедеятельности свиней свиной навоз в ООО «Гвардия» является продукцией, а не отходом.

Решением Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 14 июня 2019 г. в удовлетворении административного иска ООО «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным ранее выданного предписания от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2, возложении обязанности отменить его было отказано.

Удовлетворяя административный иск и признавая незаконным предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2, суд первой инстанции исходил из того, что образующийся в процессе жизнедеятельности свиней свиной навоз в ООО «Гвардия» является продукцией, а не отходом, навозохранилища (лагуны) эксплуатируются ООО <данные изъяты>», следовательно, оснований для вынесения предписания в отношении ООО «Гвардия» у должностного лица не имелось.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, исходил из того, что признание навоза сырьем для удобрения или самим удобрением не исключает его из списка отходов, так как вносить свежий навоз в почву нельзя; согласно санитарным правилам он должен пройти процедуру обезвреживания, которая зачастую предусматривает технологию компостирования (складирования), продолжительностью 12 месяцев. При этом лагуны (специально оборудованное место, где происходит органическое обезвреживание помета и навоза) относятся к местам размещения (захоронения) отходов, а сам процесс является лицензируемым видом деятельности. ООО «Гвардия» осуществляло размещение данных отходов производства, а именно их хранение на принадлежащих ему на праве собственности объектах размещения отходов - навозохранилищах (лагунах), переданных в аренду ООО «<данные изъяты>», материалов о том, что ООО «Гвардия» использовала промежуточные (побочные) продукты, образующиеся в результате их хозяйственной деятельности, в том числе навоз, для собственных нужд не имеется, что обязывает ООО «Гвардия» при ведении учета отходов учитывать все виды отходов, в том числе, навоза свиней свежего. Cведения об образовании и движении навоза от свиней свежего 3 класса опасности не отражены в учете образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов ООО «Гвардия», что является нарушением требований части 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации         от 1 сентября 2011 г. №721.

Судебная коллегия такие выводы суда апелляционной инстанции полагает основанными на неверном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» даны следующие определения:

отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом;

обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов на объектах обработки;

обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Согласно абзацу 3 части 2 статьи 11 названного Федерального закона юридические лица при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно пункту 5 статьи 18 названного Федерального закона юридические лица, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, представляют в уполномоченный орган отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в составе отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и сроки, которые определены законодательством в области охраны окружающей среды.

Приведенными правовыми нормами определены различные мероприятия, подлежащие выполнению хозяйствующими субъектами, в зависимости от категории объектов, на которых осуществляется деятельность, а также от класса опасности отходов.

Из акта проверки от 22 февраля 2019 г. видно, что объекты ООО «Гвардия» относятся к I категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, за исключением биолаборатории, отнесенной ко II категории. Следовательно, обязательные требования, касающиеся юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории, являются в данном случае не подлежащими применению, поскольку для объектов I и II категории установлен свой круг требований.

Как следует из оспариваемого предписания, основаниями его выдачи являются приведенные положения части 2 статьи 11 и пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а также Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный приказом Минприроды от 25 февраля 2010 г. № 50.

Положениями пунктов 4, 5, 7 указанного Порядка предусмотрена обязанность разработки проектов нормативов образования отходов на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого в соответствии с утвержденными методическими указаниями. Для этого юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и проект таких нормативов и лимитов.

При этом нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг. А в лимиты на размещение отходов не включаются массы (объемы) отходов, предназначенные для накопления (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; использования и/или обезвреживания.

Таким образом, существенными для правильного разрешения требований административного истца о признании незаконным предписания, предметом которого является корректировка проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с включением отхода навоз свиней, являются такие обстоятельства как эксплуатация ООО «Гвардия» зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, то есть с их сбором, накоплением, транспортированием, обработкой, утилизацией, обезвреживанием и размещением, влекущая необходимость разработки проекта нормативов. Вопрос о том, осуществляется ли сбор и накопление отходов на эксплуатируемых ООО «Гвардия» объектах, а также их обработка, обезвреживание либо иные процедуры, подлежал постановке перед сторонами как предмет доказывания.

Между тем, выводы суда апелляционной инстанции о законности предписания основаны на положениях пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», предусматривающего обязанность юридического лица, осуществляющего деятельность в области обращения с отходами, вести учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов, которыми вопросы о разработке проектной документации не урегулированы.

Кроме того, выводы суда апелляционной инстанции о длительном хранении и размещении отходов в виде навоза в специализированных навозохранилищах – лагунах и невозможности их реализации в виде сырья для производства удобрений могли быть сделаны на основании представленных в суд апелляционной инстанции дополнительных доказательств, в том числе, документов, описывающих производственный процесс в ООО «Гвардия», договоров купли-продажи навоза, договоров аренды навозохранилищ (лагун).

Так, согласно заявлению ООО «Гвардия» от 2 августа 2019 г. административный истец ходатайствовал о приобщении затребованных судом документов, состоящих согласно реестру из 151 наименования, а также в заявлении, поступившем в суд 6 августа 2019 г., ходатайствовал об отложении судебного заседания для предоставления доказательств, подтверждающих полный цикл производства удобрений ООО «Агро-консалтсервис» на основе закупаемого у ООО «Гвардия» сырья в виде навоза свиней.

Из протокола судебного заседания от 6 августа 2019 г. следует, что ходатайство об отложении судебного заседания отклонено по мотиву достаточности разумного периода времени, предоставленного административному истцу для подачи необходимых документов, при этом письменное ходатайство о приобщении дополнительно представленных документов судом апелляционной инстанции не разрешено.

В соответствии с частью 1, 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства. О принятии новых доказательств суд апелляционной инстанции выносит определение. Новые доказательства могут быть приняты в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.

Согласно пункту 13 части 3 статьи 205 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в протоколе судебного заседания указываются, в том числе, сведения об оглашении письменных доказательств.

Согласно части 2 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Однако в нарушение приведенных положений статей 205, 308, 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в суд апелляционной инстанции документы в качестве новых доказательств определением судебной коллегии не приняты и не исследовались.

Как письменный протокол судебного заседания от 6 августа 2019 г., так и материальный носитель аудиопротокола от 6 августа 2019 г., приобщенный к материалам дела, определения судебной коллегии о судьбе представленного административным истцом в суд апелляционной инстанции пакета документов и разрешения ходатайства об их приобщении не содержит, сведения об оглашении новых письменных доказательств, истребованных и принятых судом апелляционной инстанции, отсутствуют. Вместе с тем, сами документы в материалы дела приобщены, административному истцу не возвращены.

В противоречие приведенным нормам процессуального права суд апелляционной инстанции нарушил правила принятия дополнительных доказательств, исследования письменных доказательств, такие процессуальные нарушения являются существенными и могли повлечь принятие неправильного судебного акта.

При таком положении, с учетом норм процессуального законодательства судебная коллегия не может согласиться с апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г., которое подлежит отмене, с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение, поскольку объективно обстоятельства, при которых на административного истца возлагается обязанность разработки нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с учетом отхода – навоз свиней, при вынесении нового решения судом апелляционной инстанции не были установлены.

В силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

В случае, если судом первой инстанции не были выяснены обстоятельства, подлежавшие обязательному установлению для правильного разрешения административного дела, суд апелляционной инстанции, руководствуясь предоставленными процессуальными полномочиями для принятия и исследования новых доказательств, восполняет указанные пробелы, что должно быть устранено при новом апелляционном рассмотрении.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г. отменить, административное дело направить в тот же суд на новое апелляционное рассмотрение.

Председательствующий                                                 Р.Ф. Фахретдинова

Судьи                                                                                    Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина