Решение по делу № 66а-3432/2021 от 07.07.2021

                                                                                     Дело № 66а-3432/2021

УИД 62OS0000-01-2021-000002-06

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                 29 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                                            Овсянкиной Н.В.,

судей                                                                            Ефремовой О.Н. и

                                                                                      Селиверстовой И.В.,

при секретаре                                  Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № № 3а-201/2021 по административному исковому заявлению Дачного некоммерческого товарищества «Велье» (далее – ДНТ «Велье», товарищество) к Главному управлению архитектуры и градостроительства Рязанской области о признании недействующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки Дубровического сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области

по апелляционной жалобе Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области на решение Рязанского областного суда от 26 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 27 ноября 2019 года № 379-п утвержден генеральный план муниципального образования – Дубровического сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области (далее – Генеральный план).

Данный акт опубликован 29 ноября 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Постановлением главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 11 августа 2020 года № 467-п утверждены правила землепользования и застройки Дубровического сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Названный документ опубликован 12 августа 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 14 августа 2020 года в сетевом издании «Рязанские ведомости» (www.rv-ryazan.ru).

ДНТ «Велье» обратилось в Рязанский областной суд с названным выше административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими, как не соответствующими Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной и территориальной зоне сельскохозяйственного использования «Зона сельскохозяйственных угодий».

В обоснование заявленных требований указывало с учетом уточнений, что ДНТ «Велье» с 3 сентября 2007 года арендует земельный участок с кадастровым номером № общей площадью 250 000 кв. м, расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования «для размещения дачного некоммерческого объединения, для ведения садоводства и огородничества», с целью размещения на нем дачного некоммерческого объединения и ведения садоводства и огородничества. Земельный участок используется товариществом по назначению, на его развитие затрачены значительные, более 5 миллионов рублей, денежные средства, проведены работы по благоустройству земельного участка, возведены дамбы для предотвращения его затопления, подведены коммуникации, дорога, произведены геологические изыскания.

Однако оспариваемыми в части нормативными правовыми актами данный земельный участок отнесен к функциональной и территориальной зонам сельскохозяйственных угодий.

По мнению административного истца, в ситуации, когда земельный участок, предоставленный для дачного строительства, ведения садоводства и огородничества, располагается в зоне сельскохозяйственных угодий, у ДНТ «Велье» фактически отсутствуют правомочия, предоставленные частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся возможности его использовать в соответствии с его неизмененным правовым режимом.

При этом мнение ДНТ «Велье» не было учтено при разработке и утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки. В 2006 году административный ответчик согласовал представленный административным истцом генеральный план дачного товарищества, размещаемого на указанном участке.

Также товарищество ссылалось на нарушение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в частности, порядок проведения общественных обсуждений.

Решением Рязанского областного суда от 26 апреля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено, нормативные правовые акты признаны недействующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с данным решением, представитель административного ответчика по доверенности Янтовский В.А. подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда полностью и принять новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что спорный земельный участок находится в зоне подтопления, установленной надлежащим образом на момент рассмотрения настоящего дела, что, по мнению заявителя, обосновывает изменение функциональной и территориальной зоны с зоны садоводства на зону сельскохозяйственных угодий.

Также указал, что в соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитально строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления и подтопления, а зона «садоводство» подразумевает строительство объектов капитального строительства (садовых домов), в то время как административным истцом не представлено исчерпывающих доказательств выполнения мероприятий по обеспечению инженерной защиты территории от затопления, подтопления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем административного истца, поданы возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; представитель административного ответчика письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, земельный участок с кадастровым номером № относится к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования: для размещения дачного некоммерческого объединения, для ведения садоводства и огородничества.

На основании договора аренды от 3 сентября 2007 года, пролонгированного дополнительным соглашением до 4 сентября 2022 года, земельный участок был предоставлен Комитетом по управлению муниципальным имуществом Рязанского муниципального района (далее - КУМИ) ДНТ «Велье» для дачного строительства и размещения дачного некоммерческого объединения. Сведения о договоре аренды внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

С учетом изложенного, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) вопросы утверждения генеральных планов городских округов и правил землепользования и застройки решаются органами местного самоуправления.

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении, статьи 2 закона Рязанской области № 106-ОЗ от 28 декабря 2018 года «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Рязанской области и органами государственной власти Рязанской области», постановления Правительства Рязанской области от 6 августа 2008 года № 153 «Об утверждении Положения о главном управлении архитектуры и градостроительства Рязанской области», статьи 73 Устава (Основного Закона) Рязанской области от 18 ноября 2005 года № 115-ОЗ, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, поскольку главное управления архитектуры и градостроительства Рязанской области, как центральный исполнительный орган государственной власти Рязанской области, уполномоченный в сфере градостроительной деятельности, осуществляет полномочия органов местного самоуправления по подготовке и утверждению документов территориального планирования с 1 января 2019 года, и опубликованы в установленном порядке.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции.

Исследовав представленные административным ответчиком в материалы дела документы, касающиеся процедуры принятия оспариваемых актов, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о соблюдении предусмотренного статьями 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядка проведения общественных обсуждений по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки.

Кроме того, соблюдение порядка принятия Генерального плана было также установлено вступившим в законную силу решением Рязанского областного суда от 19 августа 2020 года по административному исковому заявлению Бочарова Н.Н. к главному управлению архитектуры и градостроительства Рязанской области о признании данного Генерального плана недействующим в части.

Удовлетворяя заявленные ДНТ «Велье» требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат требованиям земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия находит данные выводы суда правильными в виду следующего.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9); градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1); при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34); к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа пункт 2 части 1 статьи 18), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1).

Принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, закреплен в части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как неоднократно указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, заключению названного выше договора аренды земельного участка с кадастровым номером № от 3 сентября 2007 года предшествовало заключение 26 июня 2006 года между ДНТ «Велье» и КУМИ договора на формирование данного земельного участка, предусматривающего в том числе проведение работ по сооружению защитных дамб, устройству искусственных озер для дренажа грунтовых вод, подъем территории путем отсыпки земельных участков. Приложениями к договору согласовано техническое задание на возведение дамб с целевым назначением «для препятствия подтоплению земельного участка».

В материалы административного дела были представлены сметы на проведение работ, акты принятия работ КУМИ; факт выполнения указанных работ был подтвержден в судебном заседании суда первой инстанции представителем администрации района и не оспаривался административным ответчиком.

     Из представленного в дело административным истцом заключения специалиста <данные изъяты> с правильностью которого представитель административного ответчика в судебном заседании суда первой инстанции также согласился, часть инженерных решений, предусмотренных СП 104.13330.2016 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления», на земельном участке с кадастровым номером № была применена: сделаны дамбы обвалования для защиты от паводковых вод и вырыты пруды для аккумуляции и регулирования уровня вод).

Также судом было установлено, что в 2006 году Управлением архитектуры и градостроительства Рязанской области и администрацией Рязанского муниципального района была согласована представленная ДНТ «Велье» схема генерального плана дачного товарищества, размещаемого на указанном участке, на которой отображена планировка застройки дачного поселка, дамбы, препятствующие подтоплению, искусственные водоемы для отвода паводковых вод.

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана указанный земельный участок расположен в функциональной зоне сельскохозяйственного использования «Зона сельскохозяйственных угодий».

Вместе с тем положение о территориальном планировании, содержащееся в Генеральном плане, в нарушение положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не содержит параметров и описания функциональных зон.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером № отнесен к территориальной зоне сельскохозяйственного использования «Зона сельскохозяйственных угодий».

Однако ранее действовавшими Генеральным планом, утвержденным решением Рязанской районной Думы № 20 от 29 марта 2018 года, и Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета депутатов муниципального образования - Дубровическое сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области № 21 от 28 декабря 2013 года, территория, на которой расположен указанный земельный участок была отнесена к функциональной зоне «Зона сельскохозяйственного использования» и территориальной зоне Сх-3 – зона садоводства.

Из объяснений представителя административного ответчика, данных в суде первой инстанции, следует, что изменение в оспариваемых нормативных правовых актах функционального назначения и изменение территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером № и отнесение его к землям сельскохозяйственных угодий было обусловлено нахождением его в зоне затопления поверхностными водами, при 1-процентной обеспеченности (повторяемостью 1 раз в 100 лет).

Положениями пункта 1 части 6 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается податель апелляционной жалобы, предусмотрено, что в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещаются размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления.

Следовательно, при обеспечении соответствующей инженерной защиты использование таких территорий, в том числе для строительства, возможно.

Как верно отмечено судом первой инстанции, ни водное, ни градостроительное законодательство не предусматривает изъятие из градостроительной деятельности подвергающейся затоплению (подтоплению) территории.

Также верно указано, что в соответствии с частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.

Правилами определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360, установлено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - сведения о границах зон затопления, подтопления) (пункт 3); зоны затопления, подтопления считаются установленными со дня внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 5).

Судом было установлено и следует из материалов дела, что границы зон затопления, подтопления на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов не были установлены уполномоченным на то органом и не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Кроме того, согласно положений статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются, в частности, сельскохозяйственные угодья.

Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении, законодательством установлен особый режим использования сельскохозяйственных угодий.

Так, положениями статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (часть 1); сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (часть 6).

С учетом приведенных выше норм права и оценив собранные доказательства по делу в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что определение функционального назначения и территориальной зоны в месте расположения земельного участка с кадастровым номером №, отнесение его к землям сельскохозяйственных угодий, то есть к особо охраняемым землям с особым режимом использования, осуществлено произвольно, без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, принципов законодательства о градостроительной деятельности, вида разрешенного использования земельного участка и его фактического использования, без учета интересов граждан и их объединений, что свидетельствует об отсутствии обоснованности градостроительных решений при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, нарушает права административного истца по использованию данного земельного участка в соответствии с условиями договора аренды.

При этом судом первой инстанции было принято во внимание, что Управление архитектуры не только располагало сведениями Единого государственного реестра недвижимости о виде разрешенного использования земельного участка, нахождении его в долгосрочной аренде у дачного объединения, но и согласовало схему генерального плана ДНТ «Велье».

Оспариваемые нормативные правовые акты судом правомерно признаны недействующими в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

    определила:

решение Рязанского областного суда от 26 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий                                                        Н.В. Овсянкина

Судьи                                                                                      О.Н. Ефремова

      И.В. Селиверстова