Решение по делу № 66а-2385/2021 от 06.07.2021

Судья Бугаева Е.М.                                                              Дело №66а-2385/2021

                                 (номер дела в суде первой инстанции 3а-59/2021)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

        г. Нижний Новгород         3 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

    председательствующего Сорокина М.С.,

    судей Мироновой Н.В., Калугина Д.М.,

    при секретаре Защитниковой А.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Управление    Саратовмелиоводхоз» о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка», по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 14 декабря 2020 года №654 «О признании утратившим силу приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка», по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» на решение Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Федерального государственного бюджетного учреждения «Управление Саратовмелиоводхоз», отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Мечетка».

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» Ч., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Управление Саратовмелиоводхоз» (далее также ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз», Учреждение) обратилось с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка» (далее также Приказ от 2 июня 2015 года №255) как несоответствующему нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый приказ не был опубликован и зарегистрирован в установленном законом порядке, его положения противоречат положениям Федерального закона от 2 июля 2013 года №148-ФЗ «Об аквакультуре (рыболовстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также Закон об аквакультуре (рыболовстве)). Указывает, что Мечеткинское водохранилище является водным объектом, используемым в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, в связи с чем решение о выделении рыбоводного участка на Мечеткинском водохранилище принято незаконно.

В свою очередь, ведение хозяйственной деятельности на выделенном рыбоводном участке в настоящее время препятствует проведению ремонтно-эксплуатационных работ гидротехнического сооружения (далее также ГТС).

    Общество с ограниченной ответственностью «Мечетка» (далее также ООО «Мечетка», Общество) обратилось с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 14 декабря 2020 года №654 «О признании утратившим силу приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка» (далее также Приказ от 14 декабря 2020 года №654).

    В обоснование заявленных требований Общество указало, что ведет деятельность на выделенном рыбоводном участке на основании договора от 31 октября 2016 года, заключенного с Волго-Каспийским территориальным Управлением Федерального агентства по рыболовству по результатам состоявшихся 18 июня 2016 года торгов. Решением Арбитражного суда Саратовской области установлено, что на момент заключения указанного договора ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» не вело мелиоративную деятельность на водохранилище, соответственно не было оснований для признания утратившим силу Приказа от 2 июня 2015 года №255.

                        Решением Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года административное исковое заявление ФГБУ «Управления Саратовмелиоводхоз» о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка» удовлетворено.

                        Признан недействующим с момента принятия приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка».

                        Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 14 декабря 2020 года №654 «О признании утратившим силу приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка» удовлетворено.

                        Признан недействующим приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 14 декабря 2020 года №654 «О признании утратившим силу приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года №255 «Об определении границ рыбоводного участка».

В апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» просит отменить решение суда в части признания недействующим Приказа от 2 июня 2015 года №255, как незаконное и необоснованное. Заявитель жалобы полагает, что указанный приказ не обладает признаками нормативности; договор водопользования не нарушает прав ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз»; судом первой инстанции проигнорированы фактические обстоятельства, установленные решением Арбитражного суда Саратовской области; судом первой инстанции не была проверена процедура принятия нормативного правового акта, а установлены фактические обстоятельства, что выходит за полномочия суда при рассмотрении дела данной категории. Кроме того, заявитель жалобы не соглашается с выводами суда относительно публикации Приказа от 2 июня 2015 года №255, ссылаясь на его размещение на сайте Министерства, а также указывая, что права и законные интересы ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» не затронуты.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель общества с ограниченной ответственностью «Мечетка» доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона «Об аквакультуре (рыбоводстве)» береговые линии (границы водных объектов) и (или) границы частей водных объектов, признаваемых рыбоводными участками, определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок определения границ водных объектов и (или) их частей, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками (далее - границы рыбоводных участков), установлен соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года №1183 (далее также Правила определения границ водных объектов).

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 данных Правил определение границ рыбоводных участков в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, прилегающих к территории муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также положений пункта 12.6.1 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Саратовской области (далее также Министерство), утвержденного 8 октября 2013 года №537-П постановлением Правительства Саратовской области, сделал правомерные выводы о том, что оба оспариваемых акта приняты уполномоченным органом и в установленной форме, однако при принятии Приказа от 14 декабря 2020 года №654 был нарушен предусмотренный Правилами определения границ водных объектов порядок его принятия, в частности в отсутствии заседания комиссии, без составления и опубликования соответствующего протокола, при этом Приказ от 14 декабря 2020 года №654 в установленном порядке официально опубликован.

В свою очередь Приказ от 2 июня 2015 года №255, в нарушении положений статей 5, 6 Закона Саратовской области №64-ЗСО от 26 июня 2006 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» (в редакции Закона Саратовской области от 30 мая 2014 года №61-ЗСО, действовавшей на день принятия указанного приказа), опубликован не был. При этом суд первой инстанции исходил из нормативного характера Приказа от 2 июня 2015 года №255.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы в указанной части, отмечает следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года №6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Проведя правовой анализ содержания Приказа от 2 июня 2015 года №255, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения этого акта содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области аквакультуры.

Вопреки утверждениям заявителя жалобы, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства, указанный приказ содержит положения, имеющие признаки нормативно-правового акта, поэтому он подлежал официальному опубликованию.

Факт размещения Приказа от 2 июня 2015 года №255 на сайте министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области, не может быть расценено как его официальное опубликование, исходя из приведенных выше положений Закона Саратовской области №64-ЗСО от 26 июня 2006 года «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области». При этом ссылка суда первой инстанции на неверную редакцию указанного закона, не повлияло на законность оспариваемого решения, так как обязанность государственного органа публиковать нормативные правовые акты в определенных официальных источниках, имелась как в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, так и в последующих.

Указание в апелляционной жалобе на то, что права и законные интересы ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» не затронуты отсутствием официального опубликования Приказа от 2 июня 2015 года №255, отклоняются судебной коллегией, как не имеющие правового значения для правильного разрешения спора.

Как отмечалось выше, указанный приказ по своему содержанию является нормативным правовым актом, в связи с чем подлежал обязательному опубликованию для всеобщего сведения.

При этом, как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования и регистрации, за исключением случаев наличия в нем сведений ограниченного распространения, является достаточным для признания акта недействующим.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о том, что выявленные нарушения порядка введения в действие Приказа от 2 июня 2015 года №255, при отсутствии в нем сведений ограниченного распространения, является самостоятельным основанием для признания его недействующим с момента принятия.

При таких обстоятельствах, как несостоятельные отклоняет судебная коллегия доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не осуществлена проверка процедур принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Проверяя Приказ от 2 июня 2015 года №255 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и признавая его недействующими, суд первой инстанции исходил из того, что Мечеткинское водохранилище, на территории которого указанным приказом определены границы рыболовного участка, относится к водным объекта, используемым в процессе функционирования мелиоративных систем, что противоречит части 3 статьи 4 Закона об аквакультуре (рыболовстве).

Действительно, в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона «Об аквакультуре (рыболовстве») и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 2 июля 2013 года №148-ФЗ, в том числе в первоначальной редакции, действовавшей на момент принятия Приказа от 2 июня 2015 года №255, в прудах, обводненных карьерах, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, рыбоводные участки не выделяются.

Факт использования указанного водного объекта в процессе функционирования мелиоративных систем доказывается совокупностью представленных доказательств, подробно проанализированных судом первой инстанции, и исходит из целевого назначения указанного объекта, закрепленного в Едином государственном реестре недвижимости права, его Декларации безопасности, сведений водного реестра, а также целей и основных видов деятельности владельца и пользователя данного объекта - ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз», закрепленных в пунктах 3.1, 3.2 Устава, из которых следует, что целью Учреждение является создание необходимых условий для увеличения объема производства высококачественной сельскохозяйственной продукции, в том числе за счет эксплуатации мелиоративных систем, переданных Учреждению в оперативное управления, реализация федеральных целевых программ на территории Российской Федерации. Для выполнения указанной цели учреждение осуществляет мероприятия по реализации целевых программ в сфере мелиорации земель; эксплуатирует государственные мелиоративные системы и отнесенные к государственной собственности отдельно расположенные гидротехнические сооружения; обследует мелиорированные земли в рамках ведения учета мелиорированных земель; проводит работы по предупреждению и ликвидации последствий аварий на мелиоративных системах и отдельно расположенных гидротехнических сооружениях и прочее.

Указанные фактические обстоятельства, вопреки доводам апелляционной жалобы, подлежали установлению, так как они имеют юридическое значение для правильного разрешения спора. Несогласие заявителя жалобы с правовой оценкой суда первой инстанции в указанной части, не может послужить основанием для отмены состоявшегося судебного акта, так как основаны на неверном толковании норм закона. Вопреки доводам заявителя жалобы, судом первой инстанции дана правовая оценка фактическим обстоятельствам, установленным Арбитражным судом Саратовской области. При этом, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что факт неиспользования в 2015 году Мечеткинского водохранилища по его целевому назначению – в мелиоративной системе, не свидетельствует о соответствии оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также что указанным приказам не нарушаются права ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» или не создается угроза их нарушения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как уже отмечалось выше, факт использования Мечеткинского водохранилища в процессе функционирования мелиоративных систем исходит из его целевого назначения и уставной деятельности его владельца и пользователя - ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз». Федеральным законодательством установлен прямой запрет на выделение рыбоводных участков на подобных объектах (часть 3 статьи 4 Закона об аквакультуре (рыболовстве). Отсутствие конкретной хозяйственной деятельности на спорном водном объекте на момент принятия Приказа от 2 июня 2015 года №255 не свидетельствует об его исключении из мелиоративных систем и об окончании эксплуатации водного объекта, исходя из его предназначения и уставной деятельности административного истца. Кроме того, осуществление услуг по водоотведению и подачи воды водопользователям является лишь одним из видов деятельности Учреждения, приносящего доход (пункт 3.3 Устава), но указанными услугами деятельность учреждения не ограничивается, а эксплуатация водных объектов для осуществления уставных целей Учреждения, в том числе в части реализация федеральных целевых программ на территории Российской Федерации, должна осуществляться на постоянной основе. В чем создается угроза нарушения прав ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» оспариваемым приказом - отсутствие возможности проведения на ГТС ремонтно-эксплуатационных работ надлежащим образом, административным истцом подробно изложено. Заявитель жалобы, ставя указанные обстоятельства под сомнение, вопреки положениям статьи 62 КАС РФ, в суды обеих инстанций доказательств обратного не представил.

Учитывая, что на момент обращения ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» с административным иском оспариваемый им приказ действовал, то факт выявления нарушения (угрозы нарушения) прав административным истцом в 2018 году не имеет правового значения. При этом, выбор способа защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, обращающего за судебной защитой. Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Реализация подобного права не может быть расценено как ущемление прав и законных интересов иных участников правоотношений, как ошибочно полагает заявитель жалобы. Указывая, что целью обращения в суд со стороны ФГБУ «Управление Саратовмелиоводхоз» является наступление неблагоприятных последствий для ООО «Мечетка» в виде прекращения права пользования рыбоводным участком, заявитель апелляционной жалобы фактически заявляет о злоупотреблении правом со стороны Учреждения, однако соответствующих доказательств заявителем жалобы в суды обоих инстанций не представлено.

Оспариваемое решение суда, вопреки доводам апелляционной жалобы, не содержит правовых оценок договору пользования рыбоводным участком, заключенным между ООО «Мечетка» и Волго-Каспийским территориальным управлением Федерального агентством по рыбоводству, а также указание на нарушение прав Учреждения данной сделкой, а заявленные требования рассмотрены по существу в установленном для дел данной категории главой 21 КАС РФ порядке.

Иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда по доводам жалобы не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Мечетка»- без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Саратовский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи