Решение по делу № 3а-45/2021 от 22.12.2020

Дело № 3а-45/2021

42OS0000-01-2020-000062-19

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Кемеровский областной суд

в составе председательствующего судьи Киклевич С.В.,

при секретаре Юргель Е.Е.,

с участием прокурора Жумаевой Е.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово

«04» февраля 2021 года

административное дело по административным искам Миропольцева Дмитрия Дмитриевича, Шакина Дениса Вадимовича о признании недействующими отдельных положений Закона Кемеровской области от 09 июля 2012 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий»,

У С Т А Н О В И Л:

Советом народных депутатов Кемеровской области принят Закон Кемеровской области от 09 июля 2012 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» (далее также – Закон Кемеровской области № 81-ОЗ). Первоначальный текст закона опубликован в приложении «Официально» к газете «Кузбасс», № 122, 13.07.2012, «Законодательном вестнике Совета народных депутатов Кемеровской области», № 123, I часть, 16.07.2012.

В Закон Кемеровской области от 09 июля 2012 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» внесены изменения Законами Кемеровской области от 06.06.2014 № 52-ОЗ, от 25.10.2017 № 84-ОЗ, от 11.12.2017 № 103-ОЗ, от 21.03.2018 № 11-ОЗ и Законами Кемеровской области – Кузбасса от 02.04.2020 № 36-ОЗ, 14.12.2020 № 152-ОЗ создавшие в результате действующую редакцию этого нормативного правового акта.

Из них Законом Кемеровской области от 21.03.2018 года № 11-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Кемеровской области», который принят Советом народных депутатов Кемеровской области 21.03.2018 года и официально опубликован на сайте «Электронные ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области» http://www.zakon.sndko.ru, 21.03.2018, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.03.2018, внесены изменения в статью 2 Закона области № 81-ОЗ путем ее изложения в следующей редакции:

1. В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в том числе:

1) вокзалы, аэропорты, торговые и развлекательные комплексы (центры), рынки, объекты спорта, организации, осуществляющие образовательную деятельность, организации культуры, детские, культовые, медицинские организации, а также относящиеся к ним обособленные территории, объекты и сооружения;

2) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к местам, указанным в подпункте 1 настоящего пункта;

3) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к зданиям, в которых располагаются органы государственной власти и органы местного самоуправления;

4) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к котельным, водоочистным и водозаборным сооружениям, объектам хранения горюче-смазочных и взрывоопасных материалов;

5) тротуары;

6) остановочные пункты общественного пассажирского транспорта;

7) парки, детские и спортивные площадки, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним;

8) места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним.

Под местами, где проводятся мероприятия с участием детей, в настоящем пункте понимаются:

территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям) при проведении на них таких мероприятий;

территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям), подготовленные для проведения на них таких мероприятий;

территории, специально предназначенные для проведения таких мероприятий.

Под мероприятиями с участием детей в настоящем пункте понимаются торжественные, культурные, спортивные, культурно-спортивные, развлекательные мероприятия с участием детей, не достигших 16-летнего возраста, организуемые и проводимые органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и (или) юридическими лицами.

2. Ограничения, установленные пунктом 1 настоящей статьи, не распространяются на единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места, определяемые в соответствии со статьей 3 настоящего Закона.

Законом Кемеровской области - Кузбасса № 36-ОЗ от 02.04.2020 года «О внесении изменений в статью 2 Закона Кемеровской области «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» принятым Законодательным Собранием Кемеровской области – Кузбасса 25.03.2020 года и официально опубликованным на сайте «Электронные ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области» http://www.zakon.sndko.ru, 02.04.2020, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 09.04.2020, подпункты 3 и 8 пункта 1 статьи 2 Закона Кемеровской области от 05.07.2012 № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» (Кузбасс, 2012, 13 июля; 2014, 18 июня; Электронные ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области, 2017, 26 октября, 12 декабря; 2018, 21 марта) признаны утратившими силу.

Миропольцев Д.Д. и Шакин Д.В. обратились в Кемеровский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим со дня принятия пп. 8 п. 1 ст. 2 Закона Кемеровской области № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий».

Определением суда от 13 марта 2020 года, в соответствии с частью 1 статьи 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административные дела по указанным выше административным исковым требованиям были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали на несоответствие оспариваемых ими положений нормативного правового акта положениям части 1 статьи 1 и части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон № 54-ФЗ), в результате чего ущемляются и ограничиваются их права на свободное проведение и участие в мирных публичных акциях. Полагают неоправданным расширение списка мест, в которых невозможно организовать общественное мероприятие вне специально отведенных мест, а также считают используемую формулировку «места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним» лишенной ясности и четких границ.

В судебное заседание административные истцы не явились, извещены надлежащим образом.

Представитель Законодательного Собрания Кемеровской области – Кузбасса (ранее Совет народных депутатов Кемеровской области) Репин Р.О., действующий на основании доверенности от 18.12.2019, сроком на 4 года, предоставивший диплом о высшем юридическом образовании, против удовлетворения требований возражал.

Представитель Губернатора Кемеровской области – Долгушина О.В., действующая на основании доверенности от 23.01.2019, сроком на 3 года, предоставившая диплом о высшем юридическом образовании, против удовлетворения требований возражала.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Новокузнецка в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Жумаевой Е.Ю., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Конституцией Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

Ограничение указанного права, как и иных прав и свобод человека и гражданина, возможно Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях») и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»).

В соответствии со статьями 38, 39 Устава Кемеровской области, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997, в редакции, действовавшей до 1 декабря 2019 года, Совет народных депутатов Кемеровской области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Кемеровской области, к полномочиям которого относится законодательное регулирование по предметам ведения Кемеровской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 42 Устава Кемеровской области установлено, что формами работы Совета народных депутатов Кемеровской области являются сессии, состоящие из заседаний, и иные установленные законом Кемеровской области и (или) Регламентом указанного органа формы, в ходе которых все отнесенные к его ведению полномочия реализуются путем принятия соответствующих законов и постановлений.

Вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации регулируются Законом Кемеровской области (часть 2 статьи 39 Устава Кемеровской области).

Губернатор Кемеровской области обнародует законы Кемеровской области, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы, принятые Советом народных депутатов Кемеровской области (подпункт «б» пункта 1 статьи 46 Устава Кемеровской области).

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, подписан Губернатором Кемеровской области, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения (опубликован) и по данным основаниям не оспаривается.

Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» регулируются вопросы обеспечения реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

В силу части 1 статьи 8 указанного Федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» отнесены: 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8 Федерального закона в редакции, действовавшей до 10.01.2021).

В данной норме федеральным законодателем при определении мест, где запрещается проведение публичных мероприятий, в пространственно-территориальном их понимании, избраны следующие способы установления запрета: указание на объекты, где запрещается проведение публичных мероприятий; указание на определенные территории, в пределах которых проведение публичных мероприятий запрещено. В последнем случае форма изложения запрета позволяет определенно установить территории и их границы.

Такое регулирование направлено на исключение множественности его толкования участниками правоотношений, поскольку место, где запрещается проведение публичных мероприятий, определяется путем отнесения его к конкретной территории либо объекту.

В части 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закреплено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Тем самым федеральный законодатель, установив перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, предоставил субъекту Российской Федерации право с целью защиты конституционно значимых ценностей дополнительно устанавливать места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.

На территории Кемеровской области отдельные вопросы обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований урегулированы Законом Кемеровской области от 09 июля 2012 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий», принятым в целях реализации отдельных положений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

В статье 2 названного регионального Закона определены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, помимо указанных в части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ.

В оспариваемой редакции Закона Кемеровской области № 81-ОЗ подпунктом 8 пункта 1 статьи 2 к таким местам были отнесены места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним.

Под местами, где проводятся мероприятия с участием детей, в данном пункте понимались: территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям) при проведении на них таких мероприятий; территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям), подготовленные для проведения на них таких мероприятий; территории, специально предназначенные для проведения таких мероприятий.

Под мероприятиями с участием детей понимались торжественные, культурные, спортивные, культурно-спортивные, развлекательные мероприятия с участием детей, не достигших 16-летнего возраста, организуемые и проводимые органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и (или) юридическими лицами.

Как следует из содержания оспариваемой нормы и положений Закона Кемеровской области № 81-ОЗ в их взаимосвязи, она закрепляет критерии отнесения той или иной территории к числу мест, в которых не допускается проведение перечисленных в данном законе форм публичных мероприятий, исходя из возможности наступления определенного события – подготовки или проведения мероприятия с участием детей.

При таком регулировании под запрет подпадают любые места (территории), соответствующие признакам, изложенным в оспариваемой норме, без учета их площади, численности посетителей и места их размещения, характера намечаемого публичного мероприятия, в отсутствии также четких территориально-пространственных ориентиров, позволяющих установить границы территории.

Таким образом региональный законодатель избрал такой способ установления запрета, который определяет не конкретные места на территории Кемеровской области в целях дополнительной защиты конституционно значимых ценностей, названных в части 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а абстрактные территории.

Более того, запрет распространяется и на прилегающую к ним территорию протяженностью 100 метров, однако не регламентирует условия ее определения, при том, что и само понятие «место, где проводятся мероприятия с участием детей» не отвечает требованию определенности.

Соответственно, из оспариваемого положения следует, что запрет носит общий характер, не обусловлен объективными региональными особенностями и не отвечает критериям ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

В то же время как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, введение подобных запретов подразумевает, что они должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованное объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года № 976-О). Следовательно, возложение пунктом 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на субъекты Российской Федерации бремени дополнительного установления мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не означает наделения их правом самостоятельного формального (абстрактного) расширения перечня таких мест, установленных федеральным законодателем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.06.2020 № 24-П).

Учитывая данные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Закон Кемеровской области № 81-ОЗ противоречит федеральному законодательству, не соответствует требованиям формальной определенности, произвольно расширяет список мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, ограничивая право на свободу мирных собраний и допускает неоднозначное толкование, а потому подлежит признанию недействующим.

В соответствии с частью 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

В рассматриваемом случае в период производства по делу оспариваемые положения Закона Кемеровской области № 81-ОЗ утратили силу в связи с принятием Закона Кемеровской области - Кузбасса от 02.04.2020 № 36-ОЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Кемеровской области «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий».

Одновременно судом установлено, что 20 ноября 2019 года административными истцами Миропольцевым Д.Д. и Шакиным Д.В. было подано уведомление о намерении провести 01 декабря 2019 года в период времени с 14-00 до 16-00 часов публичное мероприятие в форме митинга по адресу: <адрес> <адрес>, площадь общественных мероприятий, участок между зданием ТРЦ «Сити-Молл» (<адрес>), павильон «Подорожник» (<адрес> <адрес> магазин «Пятерочка» (<адрес>) и административным зданием <адрес> с дислокацией, позволяющей соблюсти требования ч. 1 ст. 2 Закона Кемеровской области от 09.07.2012 г. №81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий», то есть 100 м. от здания торгового центра, Следственного комитета и Колеса обозрения (детской площадки); цель публичного мероприятия «Инициирование процедуры отставки (отрешения) губернатора Кемеровской области в установленном законодательством порядке (устав Кемеровской области. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; предполагаемое количество участников 100 человек.

По результатам рассмотрения данного уведомления 22 ноября 2019 года администрацией г. Новокузнецка административным истцам было отказано в согласовании проведения публичного мероприятия в месте, определенном как запрещенное исходя из положений пп. 8 п. 1 ст. 2 Закона Кемеровской области № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» (том 1 л.д. 133).

Таким образом, оспариваемая норма была применена в отношении административных истцов и имеются основания для вывода о нарушении прав административных истцов применением к ним указанной, не соответствующей положениям части 2.2. статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», нормы.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Как разъяснено в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку до принятия судебного решения оспариваемые положения нормативного правового акта применялись, суд при определении даты, с которой следует признать нормативный правовой акт не действующим в части, исходит из установленного факта его применения к административным истцам и изменения редакции закона в период рассмотрения административного дела.

Учитывая изложенное суд определяет такой датой 22 ноября 2019 года, когда административным истцам было отказано в согласовании проведения публичного мероприятия, то есть с даты применения к ним оспариваемых положений нормативного правового акта.

С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайт «Электронные ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области» www.zakon.sndko.ru.

Руководствуясь ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Требования Миропольцева Дмитрия Дмитриевича и Шакина Дениса Вадимовича удовлетворить.

Признать недействующим подпункт 8 пункта 1 статьи 2 Закона Кемеровской области от 09 июля 2012 года № 81-ОЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» с даты его применения к административным истцам - с 22 ноября 2019 года.

Сообщение о принятом решении опубликовать на сайте «Электронные ведомости Совета народных депутатов Кемеровской области» www.zakon.sndko.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Законодательного Собрания Кемеровской области – Кузбасса в пользу Миропольцева Дмитрия Дмитриевича и Шакина Дениса Вадимовича судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере по 300 рублей каждому.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.

Председательствующий:                     С.В. Киклевич

Решение в окончательной форме принято «11» февраля 2021 года