Решение по делу № 66а-196/2020 от 19.02.2020

№ 66а-196/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                        17 марта 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В.,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.,

при секретаре – помощнике судьи Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Ленинградской области, администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области, администрации муниципального образования «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 10 декабря 2019 года по административному делу №3а-331/2019 по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года № 523 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области».

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителей Правительства Ленинградской области Савченко О.А., администрации муниципального образования «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области – Васильевой О.А., администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области – Кононовой И.А., Комитета градостроительной политики Ленинградской области – Кочоровой С.И., Комитета по природным ресурсам Ленинградской области – Хабаровой Е.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против их удовлетворения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Зябировой Р.Ш., заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

4 декабря 2017 года Правительством Ленинградской области принято вышеназванное постановление № 523, которым утвержден генеральный план муниципального образования «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области согласно приложению к данному постановлению (далее соответственно – Постановление № 523 от 4 декабря 2017 года; Генеральный план), состоящий из Положения о территориальном планировании и картографических материалов.

Постановление № 523 от 4 декабря 2017 года опубликовано на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области (http://www.lenobl.ru) 04 декабря 2017 года.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления № 523 от 4 декабря 2017 года в части включения в границы населенных пунктов принадлежащих Российской Федерации лесных участков в кварталах 54 (часть), 55 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 79 (часть) Чапаевского участкового лесничества, 116 (часть) Красносельского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что перевод спорных участков из земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, в земли населенных пунктов путем утверждения Генерального плана осуществлен без согласования с уполномоченным органом – Рослесхозом, что противоречит положениям статей 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 23, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», пунктов 1, 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, пунктов 2.1-2.4 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 года № 69.

Решением Ленинградского областного суда от 10 декабря 2019 года административный иск удовлетворен: оспариваемое постановление № 523 от 4 декабря 2017 года признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части включения в границы населенных пунктов Заводской, Коробицыно, Ровное, Староселье лесных участков в кварталах 54 (часть), 55 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 79 (часть) Чапаевского участкового лесничества, 116 (часть) Красносельского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит отменить принятое судом решение и принять новое об отказе в удовлетворении административного иска, указывая на соблюдение установленной законом процедуры согласования Генерального плана и на недоказанность изменения категории спорных земельных участков непосредственно оспариваемым актом.

В апелляционных жалобах заинтересованные лица – администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области (далее – администрация МО «Выборгский район»), администрация МО «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области (далее – администрация МО «Красносельское сельское поселение») – просят отменить указанное решение и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на то, что суд неправильно определил и не установил обстоятельства, имеющие значение для дела, допустил нарушения норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Рослесхозом и прокуратурой Ленинградской области представлены возражения, заинтересованным лицом – Комитетом градостроительной политики Ленинградской области – представлен отзыв на апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений и отзыва на апелляционные жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

С учетом действовавших на момент принятия оспариваемого постановления положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, частей 3, 4 статьи 14, пункта 15 части 1 статьи 15, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1 части 1 статьи 8, статьи 8.2, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 4 части 1 Областного закона Ленинградской области от 07 июля 2014 года № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом в результате утверждения Генерального плана произошло наложение границ населенных пунктов на участки лесного фонда Российской Федерации, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и является основанием для признания Постановления № 523 от 4 декабря 2017 года не действующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия согласна с этими выводами суда первой инстанции с учетом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Как следует из свидетельств о государственной регистрации права от 21 февраля 2005 года, 30 марта 2009 года, 16 июня 2011 года, в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 18 февраля 2005 года внесена запись о праве собственности Российской Федерации на лесной участок Рощинского лесничества, кадастровый номер 47:01:0000000:501, общей площадью 2593360000 кв.м, категория земель лесного фонда, включающий в том числе лесные участки в кварталах 54, 55 Цвелодубовского участкового лесничества, в квартале 79 Чапаевского участкового лесничества, в квартале 116 Красносельского участкового лесничества Рощинского лесничества Выборгского района Ленинградской области.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем лесных участков в указанных кварталах, и таксационное описание лесных участков включены в государственный лесной реестр.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, спорные участки согласно оспариваемому Генеральному плану МО «Красносельское сельское поселение» вошли в границы населенных пунктов Заводской, Коробицыно, Ровное, Староселье.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 № 41-ФЗ) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

В период подготовки оспариваемого Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 года № 69.

Пунктом 2.1 указанного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 «О федеральном агентстве лесного хозяйства», Рослесхоз в пределах предоставленных законом полномочий осуществляет в том числе рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, отраслевым федеральным органом, осуществляющим рассмотрение генеральных планов поселений с подготовкой заключений, является Рослесхоз.

В ходе судебного разбирательства административный истец не оспаривал, что проект Генерального плана поступал в компетентный орган на согласование, однако в связи с отсутствием информации о включении в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда письмом от 5 октября 2015 года № П12-06-31/12138 Рослесхоз сообщил, что согласования проекта с Рослесхозом не требуется.

Письмом от 1 февраля 2016 года Губернатор Ленинградской области направил главе МО «Красносельское сельское поселение» сводное заключение об отказе в согласовании проекта Генерального плана с копиями заключений органов исполнительной власти Ленинградской области, в том числе заключения Комитета по природным ресурсам Ленинградской области об отказе в согласовании от 15 сентября 2015 года, в котором отмечено, что на представленном графическом материале земли лесного фонда отображены не верно, в связи с чем необходимо откорректировать информацию о площади, составе и границах земель лесного фонда в соответствии с лесохозяйственными регламентами Рощинского и Приозерского лесничества. Также обращено внимание на то, что проектом не предусмотрено сокращение земель лесного фонда, однако на представленном картографическом материале часть земель Рощинского и Приозерского лесничества показаны как земли населенных пунктов и земли сельскохозяйственного назначения. Указано, что в случае включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда материалы необходимо дополнить адресной информацией о землях лесного фонда, планируемых к переводу, с отображением на графическом материале, обосновать данное решение и получить согласование Рослесхоза.

На заседании согласительной комиссии от 20 мая 2016 года, оформленном протоколом №3, принято решение о согласовании проекта Генерального плана с внесенными в него изменениями.

Вместе с тем, доказательств того, что откорректированный проект Генерального плана был направлен на согласование в Рослесхоз, административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

Судом также установлено, что в томе 2 книги 1 материалов по обоснованию Генерального плана за 2017 год в разделе 1.8.1 «Структура земель муниципального образования «Красносельское сельское поселение» по целевому назначению (категориям) земель) и их использование» отмечено, что на территории поселения имеются земельные участки двойного учета, которые по данным Росреестра Ленинградской области относятся к землям сельскохозяйственного назначения, землям населенных пунктов, землям запаса, однако по данным лесоустройства Рощинского и Приозерского лесничеств Ленинградской области являются землями лесного фонда Российской Федерации. В перечне таких участков указаны спорные участки и отражено, что применение функционального зонирования на спорных территориях возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данных территорий к одной из категорий земель.

Между тем, на наличие таких судебных решений административный ответчик и иные участвующие в деле лица не ссылались.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, проект Генерального плана, предусматривающий включение в границы населенных пунктов Красносельского сельского поселения спорные лесные участки земель лесного фонда Российской Федерации, в нарушение положений части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не был согласован в установленном порядке с уполномоченным органом – Рослесхозом, что влечет признание Постановления № 523 от 4 декабря 2017 года в оспариваемой части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы о том, что отсутствует подтверждение включения в границы населённых пунктов спорных лесных участков, опровергаются материалами дела, аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованных лиц в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

При этом суд правильно применил положения части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», указав на то, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Наложение же границ земель населённых пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в частности заключениями ФГБУ «Рослесинфорг», подготовленными на основе материалов лесоустройства, и выписками из государственного лесного реестра, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

Позиция подателей жалоб о том, что заключение ФГБУ «Рослесинфорг» не может быть принято в качестве надлежащего доказательства, является несостоятельной, поскольку такое заключение отвечает требованиям, указанным в статьях 59, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и было оценено судом наряду с другими представленными доказательствами, позволившими суду в своей совокупности и взаимной связи сделать вывод о наложение границ населенных пунктов на участки лесного фонда Российской Федерации.

Оснований полагать, что административный ответчик и заинтересованные лица были лишены возможности представления доказательств, в том числе заявить ходатайство о назначении экспертизы по данному вопросу, материалы дела не дают, в связи с чем соответствующие доводы жалоб не могут быть приняты во внимание.

Утверждения в жалобах о соблюдении процедуры согласования Генерального плана с Рослесхозом, обоснованные ссылкой на письмо последнего от 5 октября 2015 года № П12-06-31/12138, в котором было сообщено об отсутствии необходимости согласования проекта Генерального плана с Рослесхозом, являются необоснованными, так как данный ответ, обусловленный ссылкой на отсутствие в представленных документах территориального планирования информации о включении в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, согласованием признан быть не может. То, что границы земельных участков лесного фонда на графическом материале были отображены неверно, в связи с чем требовалось откорректировать соответствующую информацию и в случае включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда получить согласование Рослесхоза, следует и из заключения Комитета по природным ресурсам Ленинградской области об отказе в согласовании от 15 сентября 2015 года.

Между тем, откорректированный проект Генерального плана на согласование в Рослезхоз направлен не был.

Доводы апелляционных жалоб о том, что проект генерального плана считается согласованным ввиду того, что Минрегион России нарушило трёхмесячный срок, установленный для его согласования, не могут быть признаны состоятельными, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения порядок принятия генерального плана сельского поселения не может считаться соблюденным.

Иной подход, как верно указал суд в решении, означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

Ссылки в апелляционных жалобах на нарушение обжалуемым решением суда прав собственников земельных участков, включённых генеральным планом в границы населённых пунктов, подлежащих, по мнению подателей жалоб, привлечению к участию в деле, не основаны на положениях частей 5, 6, 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, из которых следует, что административные дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются с участием органа, организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Названные же в апелляционных жалобах лица оспариваемый нормативный правовой акт не принимали.

Специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределённый круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, неограничен. В тоже время лицо, полагающее, что оно является субъектом регулируемых нормативным правовым актом правоотношений, а также то, что таким актом нарушены его права, вправе самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

При таких обстоятельствах оснований для привлечения к участию в деле вышеуказанных физических и юридических лиц в отсутствие их волеизъявления, с учётом того, что круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта неограничен, у суда первой инстанции не имелось.

Иных заслуживающих внимания доводов, свидетельствующих о неправильности обжалуемого судебного постановления, в апелляционных жалобах не приведено.

Решение Ленинградского областного суда от 10 декабря 2019 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения обжалуемого решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 10 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ленинградской области, администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области, администрации муниципального образования «Красносельское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: