Решение по делу № 3а-63/2018 (3а-787/2017;) от 18.10.2017

Дело № 3а-63/2018

(3а-787/2017)

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

         «12» января 2018 года Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи                     Селиверстовой И.В.

при секретаре             Аристовой Л.С.

с участием прокурора                             Лапшина В.Н.,

а также представителя административного истца        Никитиной Т.В.

представителя административного ответчика            Гриднева А.В., -

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Воронежской городской Думе о признании недействующим нормативного правового акта в части,

у с т а н о в и л:

18 октября 2017 года в Воронежский областной суд поступило названное административное исковое заявление, направленное посредством почтовой связи 16 октября 2017 года, в котором представитель административного истца Никитина Т.В., с учетом уточнений и изменений, принятых судом, просит признать недействующими графическую часть Генерального плана городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы № 422-II от 19 декабря 2008 года, с изменениями в редакции решения Воронежской городской Думы № 1694-III от 24 декабря 2014 года в части отнесения земельного участка по адресу: <адрес> (далее – земельный участок), к природно-рекреационной зоне «Зона зеленых насаждений специального назначения», указав, что оспариваемый в части нормативный правовой акт, опубликованный в газете «Воронежский курьер» 20 января 2009 года (№ 5), не соответствует статьям 40, 49, 56, 56.1, 56.3, 70.1, абзацу 6 части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), статьям 1, 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункту 2 статьи 18, пункту 3 статьи 24, пункту 3 статьи 28, пункту 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Положению о территориальном планировании городского округа город Воронеж, утвержденному решением Воронежской городской Думы № 422-II от 19 декабря 2008 года, пунктам 2.4.1.1, 2.4.1.2, 2.4.1.4 Регионального норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области, утвержденных Приказом Управления архитектуры и градостроительства Воронежской области № 9-п от 17 апреля 2008 года, пункту 8.1.2 Регионального норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области», утвержденного Приказом Управления архитектуры и градостроительства Воронежской области № 45-01-04/433 от 1 ноября 2016 года, пункту 4.1.2 Местного норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон городского округа город Воронеж», утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж № 650 от 26 июля 2010 года.

В обоснование заявленных требований указала, что ФИО1 на основании договора купли-продажи от 26 июля 2012 года является сособственником названного выше земельного участка с кадастровым номером 36:34:0201092:2, имеющего вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», первоначально предоставленного бесплатно в собственность для строительства индивидуального жилого дома на основании постановления главы Подгоренского сельского Совета Рамонского района Воронежской области № 19 от 24 февраля 1994 года.

Впоследствии земельный участок был сформирован, 6 июня 2000 года произведен отвод в натуре границ земельного участка, и 10 июля 2002 года он поставлен на кадастровый учет, 19 апреля 2006 года границы земельного участка были согласованы администрацией города Воронежа, 12 мая 2006 года был утвержден план границ земельного участка.

До настоящего времени вид разрешенного использования земельного участка не изменялся, однако административный истец лишен возможности его использовать в соответствии с его целевым назначением, поскольку согласно оспариваемому нормативному правовому акту земельный участок находится в границах территориальной зоны с индексом Р6 «Зона зеленых насаждений специального назначения» (т. 1, 7-17, 209-210; т. 2, л.д. 69-70; т. 3, л.д. 102-104, 170-176).

Административный истец в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, поэтому в силу положений части 2 статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд посчитал возможным рассматривать дело в его отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Никитина Т.В. поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в административном иске, письменных пояснениях и дополнениях.

Представитель административного ответчика Гриднев А.В. возражал против удовлетворения заявленных требований, полагая оспариваемый в части нормативный правовой акт соответствующим федеральному законодательству и принятым с соблюдением установленного порядка и компетенции Воронежской городской Думы, поддержав письменные возражения (т. 1, л.д. 63-67; т. 3, л.д. 204-205).

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Лапшина В.Н., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ и пункту 26 части 1 статьи 14 Устава городского округа город Воронеж утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы ГрК РФ.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Согласно статье 24 ГрК РФ генеральный план поселения, в том числе вносимые в него изменения, утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации городского округа. При этом подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава муниципального образования городского округа город Воронеж, утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 г. № 150-I, представительным органом местного самоуправления является городская Дума и к ее полномочиям относится утверждение генерального плана городского округа. Нормативные правовые акты принимаются в форме решения, подписываются главой городского округа, подлежат опубликованию в средствах массовой информации – газетах «Воронежский курьер» или «Берег» и должны быть опубликованы (обнародованы) в семидневный срок со дня их подписания главой городского округа.

Как установлено судом, по результатам проведенных публичных слушаний по вопросу обсуждения названного проекта Генерального плана на заседании LXII сессии II созыва Воронежской городской Думы принято решение № 422-II от 19 декабря 2008 года «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж» на период до 2020 года (т. 1, л.д. 74-204).

Названное решение опубликовано в издании «Воронежский курьер», № 5, 20 января 2009 года.

Решением Воронежской городской Думы № 422-II от 19 декабря 2008 года утвержден Генеральный план городского округа город Воронеж, которым земельный участок с кадастровым номером № отнесен к территориальной зоне «Зона зеленых насаждений общего и специального назначения».

Глава I подраздела I раздела III Генерального плана в редакции от 24 декабря 2014 года предусматривает перечень и характеристики функциональных зон на территории городского округа город Воронеж, в частности подпунктом 2 пункта 6 предусмотрена рекреационная зона - зона зеленых насаждений специального назначения.

Наименование названной выше территориальной зоны земельного участка изменено с «Зеленых насаждений общего и специального назначения» на территориальную зону Р6 «Зона зеленых насаждений специального назначения» (т. 1, л.д. 71; т. 2, л.д. 48).

Из материалов дела усматривается, что проект Генерального плана и внесения изменений в него подготовлены в соответствии с процедурами, установленными статьями 24-25 ГрК РФ. Оспариваемое решение принято уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

В оспариваемой части документ действует в редакции решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 года № 1694-III, опубликованного в газете «Берег» № 1 от 13 января 2015 года.

Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту генерального плана и внесения в него изменений, предусмотренное статьями 24, 28 ГрК РФ, было соблюдено (т. 1, л.д. 133-168; т. 2, л.д. 125-134, 142-164).

Кроме того, решением Центрального районного суда г. Воронежа от 17 ноября 2009 года, вступившим в законную силу 28 января 2010 года, установлено соблюдение процедуры принятия решения Воронежской городской Думы № 422-II от 19 декабря 2008 года «Об утверждении Генеральный план городского округа город Воронеж» (т. 2, л.д. 1-20).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемые решения приняты Воронежской городской Думой в соответствии с действующим законодательством и в пределах ее компетенции.

Доводы представителя административного истца о наличии нарушений процедуры принятия решения от 24 декабря 2014 года, заключающихся в несоблюдении сроков размещения информации о внесении изменений в проект, необеспечении публичности и доступности мероприятия для жителей г. Воронежа, подаче картографического материала, недопустимого для восприятия и понимания широкого круга жителей, неприглашении на публичные слушания, проводимые по первичному проекту изменений в генеральный план, правообладателей земельных участков, в отношении которых планировались изменения функциональных зон, а также непроведении повторного согласования с уполномоченными органами в ноябре 2014 года суд находит необоснованными.

Так, согласно части 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.

Согласно части 5 статьи 28 Градостроительного кодекса в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и на телевидении.

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев в соответствии с частью 8 Градостроительного кодекса.

Из материалов дела следует, что постановления администрации городского округа город Воронеж от 14 мая 2014 года № 370 «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж», от 9 июня 2014 года № 463 «О внесении изменений в постановление администрации городского округа город Воронеж от 14.05.2014 № 370», от 19 ноября 2014 года № 1684 «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж» были опубликованы в газете «Берег» соответственно 16 мая 2014 года (№ 51), 10 июня 2014 года (№ 61), 20 ноября 2014 года (№ 128), 21 ноября 2014 года (№ 129) и на официальном сайте администрации городского округа город Воронеж в сети Интернет (т. 2, л.д. 175, 176, 241-286).

Доступ к проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж и материалам по его обоснованию был обеспечен путем их размещения в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) (http://fqis.minregion.ru) 18 марта и 20 ноября 2014 года для согласования (карточки согласования № 142057897 и № 142071223).

Проект внесения изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж обсуждался на публичных слушаниях 10 и 12 июля, 22 декабря 2014 года, проводившихся как в будние, так и в выходные дни, в центральной части г. Воронежа (в Доме Архитектора), где была расположена экспозиция демонстрационных материалов проекта внесения изменений в Генеральный план.

Суд приходит к выводу, что публичные слушания проведены с обеспечением всем заинтересованным лицам равных возможностей принять в них участие, поскольку информация об их проведении и содержание обсуждаемых изменений размещены в средствах массовой информации и на официальном сайте администрации городского округа город Воронеж заблаговременно.

Согласно представленным протоколам проведения публичных слушаний активное участие в них принимали в том числе жители городского округа город Воронеж, имевшие возможность внести свои предложения в проект внесения изменений в Генеральный план.

Поступившие от заинтересованных лиц замечания по обсуждаемому проекту были рассмотрены на заседании рабочей группы по организации и проведению публичных слушаний по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж и нашли отражение в протоколах и заключениях названной рабочей группы от 17 июля, 22 декабря 2014 года (т. 2, л.д. 125-174).

Частью 3 статьи 28 ГрК РФ (в редакции от 20.03.2011) предусматривалось, что в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Вместе с тем порядок уведомления не установлен, а Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город Воронеж, утвержденное решением Воронежской городской Думы от 26 октября 2005 года № 170-II, обязанности по уведомлению правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений, на орган местного самоуправления не возлагало.

Суд находит заслуживающими внимания доводы представителя административного ответчика относительно того, что изменение рекреационных зон касается неопределенного круга лиц по всей территории городского округа, а положения частей 3, 4 статьи 28 ГрК РФ (в редакции от 20.03.2011 г.), статьи 15 Закона Воронежской области от 07.07.2006 № 61-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Воронежской области» не являются императивными и носят рекомендательный характер.

В данном случае каких-либо препятствий в реализации прав административного истца на участие в публичных слушаниях по обсуждению проекта внесения изменений в Генеральный план, в том числе в части наименования функциональных зон, допущено не было.

20 ноября 2014 года проект внесения изменений был дополнен пятью планируемыми объектами регионального значения – объектами здравоохранения (расположены за пределами кадастрового квартала №), которые не подлежали отображению в Генеральном плане городского округа город Воронеж, поскольку не были включены в программы социально-экономического развития Воронежской области и не были отображены на схеме территориального планирования Воронежской области.

Каких-либо изменений в границы функциональной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером № названным проектом не вносилось.

Доводы представителя административного истца о допущенном нарушении части 3 статьи 25 ГрК РФ также не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего дела, поскольку названной нормой предусматривается согласование проекта генерального плана с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющими общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, городского округа, при размещении объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Вместе с тем утвержденные решением Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 года изменения в генеральный план городского округа город Воронеж не устанавливают на территориях муниципальных образований, граничащих с городским округом город Воронеж, зон с особыми условиями использования территорий и не планируют размещение объектов местного значения городского округа, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Кроме того, по состоянию и на период обсуждения названного выше проекта внесения изменений, и на настоящее время Уставом городского округа город Воронеж и Законом Воронежской области № 62-ОЗ от 7 июля 2006 года установлены границы городского округа город Воронеж по смежеству с Рамонским, Новоусманским, Каширским, Хохольским, Семилукским, Верхнехавским муниципальными районами Воронежской области, с которыми были согласованы вносимые изменения в Генеральный план (т. 2, л.д. 195-199, 212-213, 216-219, 234-240; т. 3, л.д. 206, 207).

Согласование от иных органов и организаций также было получено в установленном статьей 25 ГрК РФ порядке (т. 2, л.д. 177-194, 200-211, 214-215, 220-233).

Из представленных административным ответчиком в материалы дела документов следует, что в адрес Министерства регионального развития РФ 18 марта 2014 года было направлено уведомление о согласовании проекта изменений (т. 2, л.д. 214-215).

По утверждению представителя административного истца 24 ноября 2014 года в адрес названного государственного органа повторно направлялось уведомление, но в нарушение части 7 статьи 25 ГрК РФ решение Воронежской городской Думой принято до истечения установленного законом трехмесячного срока со дня поступления в этот орган уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

Вместе с тем до настоящего времени каких-либо замечаний в отношении проекта из Министерства регионального развития РФ не поступало, что не оспаривается участвующими в деле лицами.

Суд приходит к выводу, что процедура согласования проекта изменений в Генеральный план между местными органами муниципальных образований в данном случае не нарушает прав истца и не может повлиять на признание нормативного правового акта недействующим.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что ФИО1 на основании договоров купли-продажи от 26 июля 2012 года и 25 июня 2014 года на праве общей долевой собственности (1/5 доля в праве) принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, площадью 991 кв.м., категория земель: земли населенных пунктом, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство (т. 1, л.д. 18-21. 224; т. 2, л.д. 71, 72).

Названный земельный участок изначально был предоставлен в собственность ФИО7 для индивидуального жилищного строительства жилого дома постановлением главы администрации села Подгорное Рамонского района Воронежской области от 25 февраля 1994 года № 19 (т. 1, л.д. 223).

В государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке с видом разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» внесены 10 июля 2002 года (т. 1, л.д. 23; т. 3, л.д. 110-111).

Согласно представленным стороной административного истца договору строительного подряда от 25 августа 2012 года, акту сдачи-приемки выполненных работ от 20 августа 2013 года на принадлежащем ФИО1 на праве общей долевой собственности земельном участке возведен жилой дом площадью 1223,1 кв.м., введенный в эксплуатацию в 2014 году, кадастровый номер внесен в государственный кадастр недвижимости 12 февраля 2015 года (т. 1, л.д. 226-230; 3, л.д. 182).

10 февраля 2017 года ФИО1 отказано в выдаче разрешения на строительство жилого дома по адресу: <адрес> по тем основаниям, что земельный участок расположен в зоне Р6 – «Зеленые насаждения специального назначения», разрешенное использование земельного участка – индивидуальное жилищное строительство - не соответствует разрешенному, условно разрешенному и вспомогательному видам использования зоны Р6 (т. 1, л.д. 29).

Решением Коминтерновского районного суда г. Воронежа от 29 июня 2017 года, вступившим в законную силу 21 ноября 2017 года, объект недвижимости (двухэтажное здание площадью 1223,1 кв.м.), расположенный на указанном выше земельном участке, признан самовольной постройкой, на сособственников земельного участка, в том числе на ФИО1, возложена обязанность осуществить его снос за счет собственных средств (т. 1, л.д. 217-222, 238-243).

Из названного решения следует, что возведенный на земельном участке объект капитального строительства из кирпича визуально обладает признаками административного здания с боксами для предприятия автосервиса, столовой, магазинов.

    Графическая часть генерального плана городского округа город Воронеж (в редакции от 19.12.2008) содержит сведения об отнесении земельного участка к рекреационной зоне «Зона зеленых насаждений общего и специального назначения» (т. 1, л.д. 71).

Решением Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 года № 1694-III в Решение № 422-II внесены изменения, в том числе в состав рекреационных зон и графическую часть генерального плана, согласно которым спорный земельный участок отнесен к зоне зеленых насаждений специального назначения (т. 2, л.д. 21-35).

Как следует из выкопировки из Карты функционального зонирования генерального плана городского округа город Воронеж (в действующей на настоящее время редакции), земельный участок с кадастровым номером № полностью расположен в границах рекреационной зоны Р6 (Зона зеленых насаждений специального назначения) (т. 2, л.д. 47, 48).

На неоднократные обращения административного истца было отказано во внесении изменений в градостроительный план земельного участка и оспариваемый нормативный правовой акт (т. 1, л.д. 24-36, 38-40, 211-212, 231-232; т. 3, л.д. 113-116).

Согласно пункту 3 статьи 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Таким образом, территориальное планирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти.

Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

В силу требований пункта 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно картографической части Генерального плана городского округа город Воронеж в редакции решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 года № 1694-III в границах земельного участка установлена функциональная зона «Зона зеленых насаждений специального назначения».

В соответствии с пунктом 6 главы 1 подраздела I раздела III Генерального плана зона зеленых насаждений общего пользования отнесена к Рекреационным функциональным зонам.

Рекреационные зоны предназначены для размещения объектов отдыха, туризма, санаторно-курортного лечения, занятий физической культурой и спортом в соответствии с типами объектов, указанными в наименованиях зон, а также занятые лесопарками и городскими лесами. В рекреационных зонах допускается размещение объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также общественно-деловых объектов, связанных с обеспечением деятельности объектов, для размещения которых предназначены рекреационные зоны.

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Как усматривается из содержания Генерального плана городского округа город Воронеж (в редакции от 24.12.2014), он разработан в соответствии с основными принципами и стратегическими направлениями развития города Воронежа, принятыми Концепцией территориально-градостроительного развития города и его пригородной зоны (утв. Постановлением Воронежской областной Думы 23.04.1998 N 357-II-ОД, а также стратегией социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу (утв. Законом Воронежской области от 20.11.2007 N 114-ОЗ); Программой экономического и социального развития Воронежской области на 2007 - 2011 годы (утв. Законом Воронежской области от 20.11.2007 N 113-ОЗ), областными и муниципальными целевыми программами. Стратегическими ориентирами устойчивого социально-экономического и градостроительного развития города Воронежа, на которых базируется Генеральный план, являются в том числе стабилизация экологической обстановки на территории городского округа город Воронеж и ее улучшение в районах с высоким уровнем загрязнения окружающей среды; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности настоящего и будущих поколений жителей городского округа город Воронеж, воспроизводство природных ресурсов, сохранение биосферы, как то формирование системы озелененных территорий на основе сохранения ценных природных комплексов, особо охраняемых природных территорий, нового зеленого строительства, благоустройства и озеленения водоохранных зон водных объектов, санитарно-защитных зон предприятий, придорожных полос.

Аналогичные положения были закреплены в Генеральном плане в редакции от 19 декабря 2008 года.

Доводы административного истца о том, что функциональная зона в отношении принадлежащего ему земельного участка неправомерно установлена без учета его назначения и фактического использования, суд находит несостоятельными, поскольку Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

28 декабря 2016 года постановлением администрации городского округа город Воронеж № 1138 утвержден проект планировки территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора Ставонина, Независимости, Антоново-Овсиенко в городском округе город Воронеж (т. 2, л.д. 40-46).

Каких-либо доказательств отнесения ранее земельного участка к зоне индивидуального жилищного строительства в материалы дела не представлено.

Так, согласно выкопировки из Карты градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж, утвержденной решением Воронежской городской Думы от 6 декабря 2006 года № 259-II, земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к функциональной зоне «Магистральные дороги и улицы (существующие и проектируемые)» (т. 3, л.д. 100).

В территориальной зоне МГ в качестве основного вида разрешенного использования земельных участков предусматривалось размещение существующих и проектируемых магистралей для движения городского транспорта, в качестве вспомогательного - в том числе защитные зеленые насаждения.

Изменение функциональной зоны на рекреационную, а также отнесение к последней участка, занятого строением, положениям статей 23, 24 ГрК РФ и Нормативам градостроительного проектирования, на которые ссылается административный истец, не противоречит, поскольку Генеральный план в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца как правообладателя спорного земельного участка.

При этом суд учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года № 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 утвержден СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», пунктом 5.1 которого запрещено размещение в санитарно-защитной зоне жилой застройки, включая отдельные жилые дома.

В соответствии с пунктом 8.20 СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 28 декабря 2010 года № 820, жилую застройку необходимо отделять от железных дорог санитарно-защитной зоной шириной не менее 100 м, считая от оси крайнего железнодорожного пути. При размещении железных дорог в выемке или при осуществлении специальных шумозащитных мероприятий, обеспечивающих требования СП 51.13330, ширина санитарно-защитной зоны может быть уменьшена, но не более чем на 50 м. В санитарно-защитных зонах, вне полосы отвода железной дороги, допускается размещать автомобильные дороги, гаражи, стоянки автомобилей, склады, учреждения коммунально-бытового назначения. Не менее 50% площади санитарно-защитной зоны должно быть озеленено (т. 1, л.д. 72).

Пунктом 8.20 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденных Приказом Минрегионразвития РФ от 28 декабря 2010 года № 820, установлено, что жилую застройку необходимо отделять от железных дорог санитарным разрывом, значение которого определяется расчетом с учетом санитарных требований.

Названный пункт включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 № 1521.

Из материалов дела следует, что в 28 метрах от границ земельного участка с кадастровым номером № проходит полоса отвода железной дороги, учтенная с 4 июня 2003 года в государственном кадастре недвижимости с кадастровым номером №. Кроме того, названный земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой постановлением администрации городского округа город Воронеж от 28 декабря 2016 года № 1138 утвержден проект планировки территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора Ставонина, Независимости, Антонова-Овсеенко в городском округе город Воронеж, и отнесен к территории, на которой планируются внутриквартальные зеленые насаждения. При этом акты о резервировании земель для государственных (муниципальных) нужд и (или) акты об изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в установленном законом порядке не принимались (т. 2, л.д. 36-39; т. 3, л.д. 109).

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого в части нормативного правового акта пунктам 2.4.1.1, 2.4.1.2, 2.4.1.4 Регионального норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области», утвержденного Приказом Управления архитектуры и градостроительства Воронежской области № 9-п от 17 апреля 2008 года, пункту 8.1.2 Регионального норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон населенных пунктов Воронежской области», утвержденного Приказом Управления архитектуры и градостроительства Воронежской области № 45-01-04/433 от 1 ноября 2016 года, пункту 4.1.2 Местного норматива градостроительного проектирования «Планировка жилых, общественно-деловых и рекреационных зон городского округа город Воронеж», утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж № 650 от 26 июля 2010 года, в той мере, в которой функциональная рекреационная зона может быть сформирована на территориях общего пользования, по мнению суда, не могут повлиять на признание Решения недействующим, поскольку в данном случае определена зона зеленых насаждений специального назначения с целью создания защитного барьера между территорией, предназначенной для застройки многоэтажными жилыми домами, железнодорожными путями и магистральной автодорогой.

При этом генеральный план городских поселений, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 № 150.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что установление функциональной рекреационной зоны «Зона земельных насаждений специального назначения» на территории, занимаемой названным земельным участком, соответствует нормам действующего градостроительного законодательства.

Доводы представителя административного истца о невыполнением органом муниципального образования положений статей 49, 56, 56.1, 56.3, 70.1 ЗК РФ об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, ограничении прав на землю, в том числе в связи с их резервированием для государственных или муниципальных нужд, не могут быть приняты судом как не относящиеся к предмету настоящего спора, что не препятствует обращению с самостоятельным иском в ином судебном порядке.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что в удовлетворении требований отказано, судебные расходы административного истца в соответствии с положениями статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возмещению не подлежат.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о данном решении подлежит опубликованию в газете «Берег» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку оспариваемый нормативный акт был официально впервые размещен в данном официальном источнике.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного иска ФИО1 к Воронежской городской Думе о признании недействующим графической части Генерального плана городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы № 422-II от 19 декабря 2008 года, с изменениями в редакции решения Воронежской городской Думы № 1694-III от 24 декабря 2014 года в части отнесения земельного участка по адресу: г. Воронеж, ул. Историка Костомарова, 50, к природно-рекреационной зоне «Зона зеленых насаждений специального назначения», - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 17 января 2018 года.

Председательствующий И.В. Селиверстова