Решение по делу № 8а-18180/2020 [88а-17661/2020] от 25.09.2020

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а–17661/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург               18 ноября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                         Кулешовой Е.А.,

судей                                                        Жидковой О.В., Зеленского А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Демянского муниципального района Новгородской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 17 июня 2020 года по административному делу № 2а-97/2020 по административному исковому заявлению Владимирова Сергея Михайловича (далее Владимиров С.М.) к администрации Демянского муниципального района Новгородской области о признании незаконным распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки физического лица № 409-рз от 6 ноября 2019 года, акта проверки № 301 от 26 ноября 2019 года и предписания № 183 от 26 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В., судебная коллегия

установила:

Владимиров С.М. является собственником 11 земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № из земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для ведения сельскохозяйственного производства, расположенных по адресу: Новгородская область, Демянский район, Жирковское сельское поселение.

26 ноября 2019 года по результатам назначенной Распоряжением администрации Демянского муниципального района Новгородской области от 6 ноября 2019 года № 409-рз в порядке осуществления муниципального земельного контроля внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения Владимировым С.М. требований земельного законодательства в отношении принадлежащих ему земельных участков, проведенной в период с 5 ноября 2019 года по 22 ноября 2019 года, составлен акт проверки № 301, из которого следует, что указанные выше земельные участки в нарушение требований статей 13, 42, 78, 79 ЗК РФ, Федерального закона № 101-ФЗ, Постановления Правительства РФ № 369 не используются Владимировым С.М. по целевому назначению.

Одновременно, администрацией района Владимирову С.М. выдано предписание № 183, содержащее требование об устранении в срок до 26 мая 2020 года допущенного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации путем приведения вышеуказанных земельных участков в состояние, пригодное для сельскохозяйственного производства и использования их в соответствии с видом разрешенного использования.

27 ноября 2019 года материалы муниципального земельного контроля в отношении соблюдения Владимировым С.М. требований земельного законодательства направлены администрацией района в адрес Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям для рассмотрения и принятия решения в порядке, установленном действующим законодательством.

17 декабря 2019 года Владимиров С.М. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Демянского муниципального района Новгородской области о признании незаконным распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки физического лица № 409-рз от 6 ноября 2019 года, акта проверки № 301 от 26 ноября 2019 года и предписания № 183 от 26 ноября 2019 года, полагая что административный ответчик вышел за пределы полномочий, предоставленных ему законом, поскольку выявление признаков нарушений требований закона, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может являться основанием для проведения внеплановой    проверки только    в рамках государственного земельного надзора.

Решением Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 17 июня 2020 года решением Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года в части отказа в признании предписания № 183 от 26 ноября 2019 года незаконным отменено.

В указанной части принято новое решение, которым предписание № 183 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, выданное 26 ноября 2019 года администрацией Демянского муниципального района Новгородской области, признано незаконным.

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через Валдайский районный суд Новгородской области 17 сентября 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 17 сентября 2020 года, администрация Демянского муниципального района Новгородской области со ссылкой на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции. Указывает, что сама по себе выдача оспариваемого предписания никаких негативных последствий для административного истца не порождает, поскольку данный акт фактически не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных предписаний или распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей заявителей, не определяет их меру ответственности, носит исключительно предупредительный характер и имеет целью информирование лица, в отношении которого оно вынесено, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 октября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Земельного кодекса Российской Федерации, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что нарушений порядка проведения внеплановой выездной проверки допущено не было, основания для проведения проверки имелись, о проведении проверки Владимиров С.М. был уведомлен надлежащим образом, содержание распоряжения и акта проверки соответствует действующему законодательству, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки физического лица № 409-рз от 6 ноября 2019 года и акта проверки № 301 от 26 ноября 2019 года.

Одновременно, суд первой инстанции, указав, что должностным лицам администрации района, осуществляющим муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах данного муниципального образования объектов земельных отношений, хоть и не предоставлено право выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания, но приняв во внимание, что оспариваемое предписание не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей административного истца, не определяет его меру ответственности, а, следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов последнего, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным и оспариваемого предписания.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия выводы суда в части отсутствия оснований для признания незаконными распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки физического лица № 409-рз от 6 ноября 2019 года и акта проверки № 301 от 26 ноября 2019 года не поставила.

Вместе с тем, судебная коллегия признала ошибочным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемого предписания закону, указав, что федеральное законодательство, законодательство Новгородской области и принятый в соответствии с ним нормативный правовой акт администрации района не предоставляют права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, в отличие от должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства,    за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Придя к выводу, что при выдаче Владимирову С.М. оспариваемого предписания администрация района превысила свои полномочия, судебная коллегия решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании данного предписания незаконным отменила, удовлетворив заявление административного истца в указанной части.

С таким выводом суда апелляционной инстанции судебная коллегия Третьего кассационного суда согласиться не может.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантирует право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (часть 1 статьи 4).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Под муниципальным земельным контролем согласно пункту 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.

Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5, 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

В соответствии с законом Новгородской области от 2 декабря 2014 г. № 672-ОЗ «О мерах по реализации статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации» порядок осуществления муниципального земельного контроля устанавливается Правительством Новгородской области.

Такой порядок утвержден Постановлением Правительства Новгородской области от 15 декабря 2014 года № 615, в соответствии с пунктом 1.3 которого под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Новгородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Новгородской области предусмотрена административная и иная ответственность.

При этом пунктом 3.1 Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Новгородской области, утвержденного постановлением Правительства Новгородской области от 15 декабря 2014 года № 615 (далее Порядок) предусмотрено, что муниципальный земельный контроль в отношении граждан осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения гражданами обязательных требований, установленных в отношении объектов земельных отношений, а также путем организации и проведения мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия органа муниципального земельного контроля с гражданами.

Предметом выездной проверки является соблюдение гражданином в отношении объекта земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, Новгородской области, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 3.8 Порядка).

Гражданин или его уполномоченный представитель при проведении проверки имеет право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа муниципального земельного контроля, повлекшие за собой нарушение прав гражданина при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством (пункт 3.9 Порядка).

В соответствии с пунктом 3.13 указанного Порядка, в случае выявления при проведении проверки нарушений гражданином обязательных требований должностные лица органа муниципального земельного контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание гражданину об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению.

Таким образом, статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации и корреспондирующими нормами вышеуказанного Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Новгородской области предусмотрена возможность проведения муниципального земельного контроля в отношении физических лиц с выдачей обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет привлечение к административной ответственности, установленной частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В этой связи вывод суда апелляционной инстанции о том, что при выдаче Владимирову С.М. оспариваемого предписания, администрация района превысила свои полномочия, чем нарушила права, свободы и законные интересы последнего, не может быть признан правомерным.

Вместе с тем и вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание об устранении нарушений земельного законодательства не нарушает либо иным образом не затрагивает права, свободы и законные интересы Владимирова С.М. только по мотиву того, что оно не является властно-распорядительным документом, влекущим для последнего какие-либо правовые последствия, не ограничивает права и интересы административного истца, как собственника земельных участков, также является ошибочным, свидетельствует о формальном подходе суда к рассмотрению настоящего административного дела, поскольку не соответствует задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В то же время, учитывая, что судами обеих инстанций установлен факт нарушения Владимировым С.М. земельного законодательства в отношении принадлежащих ему земельных участков, о чем свидетельствует их вывод о правомерности как оспариваемого распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки физического лица № 409-рз от 6 ноября 2019 года, так и составленного по результатам проверки акта № 301 от 26 ноября 2019 года, оснований не согласиться с правильным по существу выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания незаконным направленного на соблюдение административным истцом требований земельного законодательства предписания № 183 от 26 ноября 2019 года, не имеется.

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции, установив, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного постановления, без отмены которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов участвующих в деле лиц, считает необходимым отменить апелляционное определение в обжалуемой части и оставить в силе по существу правильное решение Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 17 июня 2020 года в части признания незаконным предписания № 183 от 26 ноября 2019 года об устранении Владимировым С.М. выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, выданного 26 ноября 2019 года администрацией Демянского муниципального района Новгородской области, отменить.

Оставить в силе в названной части решение Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года.

Решение Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствую щий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 2 декабря 2020 года.