Решение по делу № 8а-28597/2020 [88а-27487/2020] от 02.11.2020

ФИО4 КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Дело № 3а-427/2019

88а-27487/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Саратов                                                                                         1 декабря 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А.,

судей Баранова Г.С. и Васляева В.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу                 ФИО1, ФИО3, а также лиц, не привлеченных к участию в деле, ФИО2 и садового некоммерческого товарищества «Топорки» на решение Московского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ФИО4 апелляционного суда общей юрисдикции                 от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 и ФИО3 о признании не действующим в части Генерального плана сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района <адрес>, утвержденного решением Совета депутатов Щелковского муниципального района Московской области от 31 октября 2017 года № 571/64-145-НПА «Об утверждении Генерального плана сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района Московской области» в части отнесения земельного участка, с кадастровым номером №, к территориальной зоне СХ-2.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С., заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е. об оставлении обжалуемых судебных решений без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

решением Совета депутатов Щелковского муниципального района                           от ДД.ММ.ГГГГ № -НПА утвержден Генеральный план сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района Московской области.

Административные истцы Чехонацкая Н.А. и Скибина В.М. обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим вышеуказанное оспариваемое решение, утвердившее назавнный Генеральный план, в части включения земельного участка, с кадастровым номером №, общей площадью 84 829 кв.м., в границы населенного пункта и отнесения его к зоне СХ-2.

В обоснование заявленных требований указали, что спорный земельный участок является зоной озелененных и благоустроенных территорий; расположен на землях Свердловского лесничества Московского учебно-опытного лесничества и имеет с ними наложения; расположен в охранной зоне особо охраняемой природной территории «Государственный природный заказник областного значения «Кварталы 34, 35, 36 Свердловского лесничества («Муравей»)»; в охранной зоне газопровода, являющегося собственностью СНТ «Топорки», а также в приаэродромной территории аэродромов «Черное» и «Чкаловский», в связи с чем не мог быть отнесен к функциональной зоне СХ-2.

Считали, что Генеральным планом не учтены требования по соблюдению водоохранных зон озер, в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации. Планируемые к застройке земельные участки расположены без отступа от береговой линии, септики и выгребные ямы, планируемые к обустройству на земельном участке, нарушают требования водоохранного законодательства; проход граждан к берегу в нарушении ч. 2 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации обеспечен не будет.

Обращали внимание на нарушение процедуры проведения общественных обсуждений по проекту Генерального плана поселения, поскольку такая информация не распространялась, комиссия по проведению общественных обсуждений не сформирована, протоколы были сфальсифицированы, так как жители в публичных слушаниях участия не принимали, протоколы не подписывали.

Решением Московского областного суда от 24 декабря 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции                 от 30 июля 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с постановленными по делу решениями, административные истцы Чехонацкая Н.А. и Скибина В.М., а также лица, не участвующие в деле, Пушней А.А. и СНТ «Топорки» подали 13 октября 2020 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции кассационные жалобы (поступили 2 ноября 2020 года), в которых, указывая на допущенные судами нарушения норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просили об их отмене, с вынесением по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалоб указывают, что судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, а выводы не соответствуют установленным обстоятельствам.

Так, судом не учтено то обстоятельство, что решение о формировании спорного земельного участка принято после принятия Генерального плана, а сам участок сформирован и поставлен на кадастровый учет только в апреле 2018 года. Суд не дал оценки тому обстоятельству, что спорный участок является зоной озелененных и благоустроенных территорий (Р-1) согласно карте современного использования территорий, которая не допускает строительство новых и расширение действующих объектов, не связанных с их эксплуатацией.

Материалы дела содержат выкопировку слоя информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Московской области, из которой следует, что спорный земельный участок находится в Государственном лесном фонде и расположен на землях Свердловского лесничества.

Указывали, что в случае вырубки леса будут затоплены участки деревни, что приведет к заболачиванию леса и изменению микроклимата, а также может послужить причиной гибели редкой популяции муравьев.

Не нашло должной оценки, по мнению административных истцов, и то обстоятельство, что на спорном участке расположена антикоррозийная защита газопровода, являющаяся собственностью СТН «Топорки» и требующая обеспечения круглогодичного доступа для проверки, обслуживания и ремонта оборудования.

Обращают внимание на то, что спорный земельный участок имеет пересечения с приаэродромной территорией аэродрома Чкаловский, в связи с чем согласование строительства и размещения объектов капитального строительства в приаэродромной территории является обязательным.

Указывают на процедурные нарушения при принятии оспариваемого акта, а именно: отсутствие согласования с уполномоченным органом Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; нарушения порядка проведения публичных слушаний, поскольку факт отнесения спорного земельного участка к лесам и нахождения на территории поселения особо охраняемых природных территорий регионального значения подтвержден материалами дела.

Со ссылкой на положения п. 19 ст. 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывали, что в представленных протоколах публичных слушаний отсутствует перечень принявших участие в рассмотрении проекта участников общественных слушаний, информация о проведении слушаний не вывешивалась, газета в деревне не распространялась.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции                 от 4 ноября 2020 года кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Согласно ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов о признании Генерального плана в части недействующим, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона                  от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пришел к выводу, что процедура его принятия не нарушена, Генеральный план не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права административных истцов не нарушает.

С указанными выводами следует согласиться.

В силу ч. 3 ст. 9 и п. 2 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации               от 15 июня 2006 года № 6-П, от 15 октября 2012 года № 21-П).

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Положения ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях какие-либо замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

Суды нижестоящих инстанций исследовали вопрос доведения до сведения населения материалов проекта Генерального плана, в том числе картографических, и сделали обоснованный вывод о надлежащим размещении этих материалов на экспозиции.

Из материалов дела следует, что в соответствии с положениями ч. 3 ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания проведены в каждом населенном пункте поселения.

Так, постановлением главы Щелковского муниципального района от 25 ноября 2016 года № 163 «О проведении публичных слушаний по проекту Генерального плана сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района Московской области» (опубликовано в общественно-политической газете Щелковского района «Время», спецвыпуск 24 декабря 2016 года № 51/2 (14491) назначено проведение публичных слушаний по проекту Генерального плана сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района Московской области.

Указанным постановлением было предусмотрено, что на территории сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района создано 11 участков, в пределах которых будут проведены публичные слушания, а также место, дата и время их проведения в отношении каждого участка.

В деревне Топорково публичные слушания по проекту Генерального плана были назначены на 16 января 2017 года в 14 часов на открытой площадке, расположенной по адресу: Щелковский район, д. Топорково, ул. Центральная, вблизи магазина «Продукты».

На территории упомянутого муниципального образования, а именно в Управлении архитектуры и градостроительства администрации Щелковского муниципального района и в доме культуры сельского поселения Анискинское организованы выставки–экспозиции демонстрационных материалов Генерального плана.

Судами также установлено и подтверждается материалами дела соблюдение процедуры согласования проекта Генерального плана.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы ст. ст. 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Факт согласования проекта спорного Генерального плана с заинтересованными ведомствами, в том числе с Комитетом лесного хозяйства Московской области и с министерством сельского хозяйства Московской области, подтвержден материалами дела.

Давая оценку доводам административных истцов об изменении границ населенного пункта, а также указывая о правовом статусе земель, за счет которых произведено названное изменение, суд апелляционной инстанции со ссылкой на текстовые и картографические материалы оспариваемого Генерального плана указал на то, что границы деревни Топорково были изменены, в том числе, за счет включения в состав земель земельного участка, представленного позднее (на основании договора безвозмездного срочного пользования земельного участка             от 22 мая 2018 года) в пользование СПК «Малиновка» для садоводства. При этом проектные границы данного земельного участка были определены в 2016 году, а сам участок сформирован за счет земель неразграниченной собственности, не имевших к моменту образования участков категорий и какого-либо вида разрешенного использования.

Кроме того, судом установлено, что границы земель лесного фонда (кварталы 34 - 36), заказника «Муравей» проходят выше образованного земельного участка.

Из содержания постановления правительства Московской области от 6 августа 2018 года № 496/27, утвердившего Положение о государственном природном заказнике областного значения «Кварталы 34, 35, 36 Свердловского лесничества «Муравей», ответа Федерального агентства лесного хозяйства от 29 июля 2020 года, указано лишь о техническом характере выявленных наложений вновь образованного земельного участка и земель лесного фонда.

Признавая правомерность отнесения Генеральным планом спорного земельного участка к землям населенного пункта и к функциональной зоне СХ-2, суд обоснованно исходил из того, что в материалы дела не представлено документов, подтверждающих отнесение данного участка на момент разработки и утверждения Генерального плана к иной категории земель, в том числе к землям лесного фонда; кроме того, судом также учтено, что зона приаэродромной территории аэропорта «Чкаловский» не установлена.

Судами также отмечено, что отображение на картах Генерального плана прохождения газопровода по спорному земельному участку не препятствует использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, так как правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, градостроительных регламентов и требованиями законодательства;

Генеральный план не содержит конкретных градостроительных решений, касающихся размещения объектов недвижимости, и лишь определяет функциональные зоны, которые могут и не совпадать с границами конкретных земельных участков.

В рассматриваемом случае Генеральным планом в оспариваемой части установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования в границах населенного пункта, которая предусматривает, что в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенного пункта, могут включаться зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения садоводства, в том числе с учетом предполагаемого использования спорной территории для размещения СНТ.

Проанализировав положения приведенного федерального законодательства, суды обоснованно пришли к выводу, что оспариваемое решение от 31 октября 2017 года № 571/64-145-НПА не противоречит действующему градостроительному законодательству, с чем и соглашается судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

Доводы кассационных жалоб, в том числе и лиц, не привлеченных к участию в деле (Пушней А.А., СНТ «Топорки») основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию административных истцов в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование авторами кассационных жалоб положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Вопреки доводам жалоб, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. При этом, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Кассационные жалобы не содержат оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Московского областного суда от 24 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы ФИО1, ФИО3, ФИО2 и садового некоммерческого товарищества «Топорки» - без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий

                             Судьи