Решение по делу № 8а-7140/2020 [88а-7760/2020] от 04.09.2020

Дело № 2а-939/2020,

     № 88а-7760/2020

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Владивосток                                18 ноября 2020 года

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 декабря 2020 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Орунов И.И. на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 14 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Орунов И.И. к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Сахалинской области, Управлению по вопросам миграции Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Сахалинской области, Министерству юстиции Российской Федерации, Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области о признании незаконными решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации и сокращении срока временного пребывания на территории Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Орунов И.И. обратился в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным исковым заявлением к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Сахалинской области (далее – УМВД России по Сахалинской области) о признании незаконным решения о сокращении срока временного пребывания на территории Российской Федерации от 25 сентября 2019 года №.

Кроме того, Орунов И.И. обратился в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным иском к Управлению по вопросам миграции Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Сахалинской области (далее – УВМ УМВД России по Сахалинской области), Министерству юстиции Российской Федерации (далее – Минюст России), Управлению Минюста России по Сахалинской области о признании незаконным и отмене распоряжения от 21 декабря 2018 года        №-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина, подлежащего освобождению из мест лишения свободы.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является гражданином Кыргызской Республики, проживает в Российской Федерации с 2015 года, ему выдавалось разрешение на временное проживание в Российской Федерации, которое неоднократно продлевалось (последнее продление до 17 июля 2020 года).

Решением УМВД России по Сахалинской области от 25 сентября 2019 года Орунову И.И. сокращён срок временного пребывания в Российской Федерации в связи с принятым в отношении административного истца распоряжением Минюста России от 21 декабря 2018 года о нежелательности пребывания в Российской Федерации, подлежащего освобождению из мест лишения свободы. Административного истца обязали выехать из России в течение трёх дней – до 20 октября 2019 года.

Административный истец считает принятые решения незаконными, нарушающим его права на проживание, личную семейную жизнь и осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации.

29 апреля 2015 года он вступил в брак с гражданкой Российской Федерации Оруновой Л.В., с которой у административного истца имеется общий ребенок <данные изъяты>, супруги совместно воспитывают несовершеннолетнего ребенка <данные изъяты>. В настоящее время Орунова Л.В. <данные изъяты> в государственном бюджетном учреждении здравоохранения «Анивская центральная районная больница».

Административный истец трудоустроен, дети посещают образовательные учреждения.

При принятии оспариваемых заключения и решения административными ответчиками не были учтены фактические обстоятельства семейной жизни административного истца, сложившиеся на территории Российской Федерации устойчивые семейные и социальные связи.

На основании изложенного, административный истец просил суд признать незаконными и отменить распоряжение Минюста России от 21 декабря 2018 года №-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина, подлежащего освобождению из мест лишения свободы, и решение УМВД России по Сахалинской области от 25 сентября 2019 года № о сокращении срока пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 25 октября 2019 года административные дела по двум административным исковым заявлениям Орунова И.И. объединены в одно производство.

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 14 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 мая 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований Орунову И.И. отказано.

23 сентября 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Орунова И.И., поданная им 20 августа 2020 года через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, поскольку принятое решение о нежелательности пребывания (проживания) административного истца в Российской Федерации делает невозможным его общение с супругой и детьми, являющимися гражданами Российской Федерации, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

    Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Как установлено нижестоящими судами, а также следует из материалов настоящего административного дела, гражданин Кыргызской Республики Орунов И.И., ДД.ММ.ГГГГ года рождения, является мужем гражданки Российской Федерации и отцом общего с ней несовершеннолетнего ребёнка – ФИО4, ДД.ММ.ГГГГ года рождения.

В отношении административного истца 21 декабря 2018 года Минюстом России принято распоряжение № 8450-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Основанием для принятия административным ответчиком указанного распоряжения послужило осуждение 21 сентября 2017 года Орунова И.И. (Назирова И.И.) Южно-Сахалинским городским судом Сахалинской области за совершение преступления средней тяжести, предусмотренного частью 2 статьи 322 Уголовного кодекса Российской Федерации (пересечение Государственной границы Российской Федерации при въезде в Российскую Федерацию иностранным гражданином или лицом без гражданства, въезд которым в Российскую Федерацию заведомо для виновного не разрешён по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации), с назначением ему наказания в виде одного года и шести месяцев лишения свободы с отбыванием наказания в колонии-поселении.

Поскольку распоряжением Минюста России от 21 декабря 2018 года №-рн пребывание (проживание) в Российской Федерации Орунова И.И. признано нежелательным, УМВД России по Сахалинской области 25 сентября 2019 года принято решение № о сокращении срока пребывания гражданина Кыргызской Республики Орунова И.И. на территории Российской Федерации.

Согласно пункту «в» части 3 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении лиц, осуждённых к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, судимость погашается по истечении трёх лет после отбытия наказания.

Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее – Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ), другими федеральными законами, а также принятыми на основании данных федеральных законов указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В силу подпункта 3 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за её пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом.

В соответствии с частью 4 статьи 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешён въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных абзацем вторым пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 30 марта 1995 года № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)». Порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение приведённой выше нормы Правительство Российской Федерации постановлением от 7 апреля 2003 года № 199 утвердило Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее – Положение) и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее – Перечень).

Согласно Положению решение о нежелательности пребывания принимается федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Перечнем (далее – уполномоченные федеральные органы исполнительной власти), в срок не более одного месяца со дня представления их территориальными органами (подразделениями) материалов, подтверждающих предусмотренные Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ обстоятельства, являющиеся основанием для принятия такого решения. Порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (пункты 2, 3 Положения).

Пунктом 6 Перечня (в редакции, действовавшей на момент принятия Минюстом России распоряжения от 21 декабря 2018 года № 8450-рн) Минюст России был отнесён к федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным на принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Реализуя названные правомочия, Минюст России приказом от 20 августа 2007 года № 171 утвердил Инструкцию о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы (далее – Инструкция), которая действовала до 21 апреля 2020 года. Из Инструкции следует, что такое распоряжение в обязательном порядке должно содержать указание на срок, в течение которого пребывание лица на территории Российской Федерации признаётся нежелательным, равный сроку погашения судимости (Приложение № 4 к Инструкции).

Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ) срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлён либо сокращён в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешён въезд в Российскую Федерацию. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращается в случае принятия в отношении него в установленном порядке решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Статья 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключённой в Риме 4 ноября 1950 года (далее – Конвенция), признавая право каждого на уважение его личной и семейной жизни (пункт 1), не допускает вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц (пункт 2).

Конституция Российской Федерации, предусматривая право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, в то же время исключительно за российскими гражданами признает право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию (часть 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации), а кроме того, гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации только тем, кто законно на ней находится (часть 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации).

Из правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 4 июня 2013 года № 902-О и от 5 марта 2014 года № 628-О, следует, что положения статьи 27 Конституции Российской Федерации в полной мере соотносятся с положениями Конвенции, в том числе со статьями 3 и 8, а также с пунктом 1 статьи 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года), закрепляющим, что её нормы не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами и как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство или его присутствие в государстве.

Вместе с тем Российская Федерация, будучи социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и которое осуществляет поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства, обязана гарантировать иностранным гражданам и лицам без гражданства права, свободы и государственную, особенно судебную, защиту от дискриминации, в том числе в области семейной жизни на основе уважения достоинства личности и с учетом того, что забота о детях, их воспитание составляют равное право и обязанность родителей (статья 7; статья 17; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 38, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 46 части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Гарантировать соответствующие права государство обязано, в частности, при установлении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об их ответственности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года № 628-О).

В целом аналогичные правовые позиции изложены и в актах Европейского Суда по правам человека, практика которого исходит из того, что в вопросах иммиграции положения Конвенции не могут рассматриваться, как возлагающие на государство общую обязанность уважать выбор супружескими парами страны совместного проживания и разрешать воссоединение членов семьи на своей территории (постановление от 10 марта 2011 года по делу «Киютин (Kiyutin) против России», § 53).

Европейский Суд по правам человека неоднократно указывал, что Конвенция не гарантирует иностранцам право въезжать в определенную страну или проживать на её территории и не быть высланными и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать въезд в страну.

Вместе с тем решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьёй 8 Конвенции, должны быть оправданы насущной социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели (постановления от 21 июня 1988 года по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», § 28; от 24 апреля 1996 года по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», § 41; от 6 декабря 2007 года по делу «Лю и Лю (Liu and Liu) против России», § 49; решение от 9 ноября 2000 года по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии»).

С учётом приведённых выше правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации и Конвенции, а также правых позиций Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 4 июня 2013 года № 902-О и от 5 марта 2014 года № 628-О пришёл к выводам о том, что суды, не ограничиваясь установлением только формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина либо лица без гражданства необходимыми и соразмерными.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований и признавая законными оспариваемые административным истцом распоряжение Минюста России от 21 декабря 2018 года №-рн и решение УМВД России по Сахалинской области от 25 сентября 2019 года №, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованным в целом выводам о том, что указанные распоряжение и решение были приняты компетентными государственными органами и при наличии оснований, предусмотренных Федеральными законами от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ и от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ. Суды также верно указали, что само по себе наличие у иностранного гражданина на территории Российской Федерации семьи, члены которой являются гражданами Российской Федерации, не может являться основанием для отмены обжалуемых актов.

Между тем, судами при разрешении настоящего административного спора не было учтено, что в распоряжении Минюста России от 21 декабря 2018 года №-рн в нарушении требований действовавшей на момент его принятия Инструкции отсутствует указание на срок, в течение которого пребывание Орунова И.И. на территории Российской Федерации признается нежелательным. Фактически оспариваемое распоряжение устанавливает бессрочное применение к административному истцу указанной ограничительной меры (в том числе после погашения судимости), что не соответствует положениям национального законодательства и Конвенции, свидетельствует о чрезмерном вмешательстве со стороны публичных властей Российской Федерации в право административного истца на уважение его семейной жизни.

При таком положении судебная коллегия суда кассационной инстанции считает необходимым (с учётом пункта 1 части 2 статьи 227, пункта 5 части 1 статьи 329 КАС РФ) принятые по настоящему административному делу решение и апелляционное определение изменить путём указания в резолютивной части решения на незаконность распоряжения Минюста России от 21 декабря 2018 года №-рн в части неустановления срока применения к Орунову И.И. ограничения в виде нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, возложив на административного ответчика обязанность внести в указанное распоряжение сведения о сроке, в течение которого пребывание (проживание) в Российской Федерации гражданина Кыргызской Республики Орунова И.И. является нежелательным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

    решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 14 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 мая 2020 года изменить, указав на незаконность распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации от 21 декабря 2018 года №-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации гражданина Кыргызской Республики Орунов И.И. в части неустановления срока данного ограничения и возложив на Министерство юстиции Российской Федерации обязанность внести в распоряжение от 21 декабря 2018 года №-рн сведения о сроке, в течение которого пребывание (проживание) в Российской Федерации гражданина Кыргызской Республики Орунов И.И. является нежелательным.

    В остальной части решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 14 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 21 мая 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Орунов И.И. – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи