Решение по делу № 33-13565/2019 от 02.12.2019

Судья: Иванов С.В.

Докладчик: Бугрова Н.М.                   Дело № 33-13565/2019 (2-387/2019)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

24 декабря 2019 года                                                                   г. Кемерово

Судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда в составе:

председательствующего Бугровой Н.М.,

судей Галлингера А.А. и Слепцовой Е.В.,

при секретаре Гилевой К.А.,

с участием прокурора Самохиной М.В.

заслушав в открытом судебном заседании по докладу судьи Бугровой Н.М., гражданское дело по апелляционной жалобе представителя Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района Голошумовой Е.А., действующей на основании доверенности, на решение Крапивинского районного суда Кемеровской области от 10 октября 2019 года

по иску прокурора Крапивинского района Кемеровской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района о понуждении к выполнению требований законодательства, регулирующего организацию ритуальных услуг,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Крапивинского района Кемеровской области обратился в суд с иском к Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района (далее - Администрация Тарадановского сельского поселения) о понуждении к выполнению требований законодательства, регулирующего организацию ритуальных услуг.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой Крапивинского района Кемеровской области была проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства при реализации полномочий по организации ритуальных услуг, в ходе которой выявлены нарушения законодательства, а именно, что Администрацией Тарадановского сельского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не определен.

Прокуратурой района по результатам проверки 16.10.2017 в адрес главы Тарадановского сельского поселения внесено представление об устранении нарушений закона.

Доводы, изложенные в представлении, признаны обоснованными, однако, до настоящего времени специализированная служба по вопросам похоронного дела Администрацией Тарадановского сельского поселения не создана, соответственно, порядок ее деятельности не определен.

Ссылаясь на положения ст. ст. 9, 12, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», прокурор указывал на то, что ненадлежащее исполнение Администрацией Тарадановского сельского поселения отнесенных к ее компетенции полномочий, выразившееся в форме бездействия, нарушает права неопределенного круга лиц на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службой.

В иске прокурор указывает на то, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, в связи с чем, прокурор в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, обратился в суд с настоящим иском в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц.

Истец просит суд обязать ответчика создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, а также обязать ответчика принять нормативно-правовой акт, определяющий порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В судебном заседании представитель истца - помощник прокурора Крапивинского района Кемеровской области Шулежко Е.С. уточненные исковые требования поддержала.

Представитель ответчика - Администрации Тарадановского сельского поселения Голошумова Е.А., действующая на основании доверенности, исковые требования не признала, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях на исковое заявление.

Решением Крапивинского районного суда Кемеровской области от 10 октября 2019 года постановлено:

Исковые требования прокурора Крапивинского района Кемеровской области в интересах неопределенного круга лиц, - удовлетворить в полном объеме.

Обязать Администрацию Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, а также принять нормативно-правовой акт, определяющий порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Установить ответчику срок для исполнения решения суда - 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района Голошумова Е.А., действующая на основании доверенности, просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное.

Указывает, что органы местного самоуправления самостоятельно выбирают правовые формы для решения конкретных вопросов местного значения, в частности они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также размещать муниципальный заказ.

Администрацией предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению. Так, на территории Тарадановского сельского поселения на конкурсной основе в соответствии с законодательством о закупках услуг для муниципальных нужд определена специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Ссылается на то, что необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов не муниципальной формы собственности.

Кроме того, со ссылкой на ст. 1-1 Закона Кемеровской области от 17.12.2004 N 104-ОЗ и п. 3, п.4 ст. 62 ГК РФ указывает, что основной целью Администрации Тарадановского сельского поселения в настоящий момент является завершение своей деятельности в связи с преобразованием муниципального образования, следовательно, создание специализированной службы по вопросам похоронного дела нецелесообразно.

В настоящий момент объективной необходимости в создании соответствующей организации, специально учреждаемой муниципальным образованием, для осуществления погребения в Тарадановском сельском поселении не имеется.

Представитель ответчика - Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился и не сообщил о причинах неявки в судебное заседание, в связи с чем, судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие на основании ст. 327, п. 3 ст. 167 ГПК РФ.

Изучив материалы гражданского дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав прокурора Самохину М.В., возражавшую против доводов апелляционной жалобы, просившую решение суда оставить без изменения, проверив в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ законность и обоснованность решения суда исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующему.

Институт специализированных служб был введен федеральным законом (ст.9 и ст.25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Ст.9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службой по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

При этом ст. 12 указанного Федерального закона предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

П.3 ст. 1 Закона Кемеровской области от 17.11.2014 № 109-ОЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями», дополнительно к установленным ч. 3 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01.01.2015 вопросы местного значения по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения закреплены за сельскими поселениями.

Согласно ч. 2 ст. 206 ГПК РФ в случае возложения на ответчика исполнения определенной обязанности суд устанавливает в решении срок, в течение которого решение суда должно быть исполнено. Обстоятельства, влияющие на установление этого срока, также подлежат установлению и исследованию согласно требованиям ст. ст. 67, 195, 196 ГПК РФ.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в октябре 2017 года прокуратурой Крапивинского района Кемеровской области проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства при организации похоронного дела и оказания услуг по погребению, по результатам которой установлено, что Администрацией Тарадановского сельского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не определен.

16.10.2017 прокуратурой района в адрес главы Тарадановского сельского поселения внесено представление об устранении нарушений закона (л.д.6-11).

Из ответа главы поселения в адрес прокурора от 16.11.2017 № следует, что доводы, изложенные в представлении, признаны обоснованными. Администрацией Крапивинского муниципального района разрабатывается конкурсная документация по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городских и сельских поселений района (л.д.12).

Согласно представленных ответчиком документов, на территории поселения утвержден Порядок проведения открытого конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела, в соответствии с которым по итогам открытого конкурса 27.04.2018 Администрацией Тарадановского сельского поселения был заключен договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории поселения с ИП Д. (л.д.20-29), по условиям которого полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела, включая предусмотренный законом гарантированный перечень услуг, делегированы индивидуальному предпринимателю.

Из информации, предоставленной главой Крапивинского муниципального района в адрес прокурора района в сообщении от 02.09.2019 № (л.д.13) следует, что до настоящего времени специализированная служба по вопросам похоронного дела Администрацией Тарадановского сельского поселения не создана, порядок ее деятельности не определен.

Удовлетворяя требования прокурора в части обязания Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, а также принять нормативно-правовой акт, определяющий порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действующее законодательство предусматривает создание в сельском поселении специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Доводы решения суд мотивировал тем, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе за счет бюджета), а согласование ответчиком стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению с компетентными органами в области ценообразования гарантированного перечня услуг по погребению и принятие нормативно-правового акта об установлении стоимости таких услуг, не свидетельствует о выполнении ответчиком установленной законом обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела и определить порядок ее деятельности.

Судебная коллегия соглашается с мотивированными выводами суда первой инстанции, которые соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Доводы апелляционной жалобы ответчика о том, что положения законодательства предоставляют органам местного самоуправления право самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб в сфере погребения и похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, а также, что с учетом наличия в муниципальном образовании хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, свидетельствует об отсутствии нарушений законодательства Администрацией Тарадановского сельского поселения, не могут быть приняты во внимание судебной коллегией в связи со следующим.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (п.17 ч.1 ст.15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01.01.2016 и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (п.п.9 п.1, п.1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (ст.1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (п.1 и п.2 ст. 25, ст. 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (п.1 и п.2 ст.9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в п.1 ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» лиц, а также в данном Указе обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (п.1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (ст.12 данного Закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (п.1 ст.18 Закона N 8-ФЗ).

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не содержит понятие специализированной службы.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 специализированная служба – это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений ст.9 и ст.10 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Ст. 9 указанного выше закона определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (п.3).

В силу положений ст.10 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в п. 1 ст.9 данного закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (п.1 ст.7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие целесообразности по созданию специализированной службы ввиду завершения Тарадановским сельским поселением своей деятельности в связи с преобразованием муниципального образования правового значения для рассматриваемого спора не имеет и само по себе не является основанием для освобождения ответчика от выполнения возложенных на него законом обязанностей.

При этом, судебная коллегия находит обоснованным указание в решении суда первой инстанции на то обстоятельство, что вновь образующееся муниципальное образование - Крапивинский муниципальный округ в настоящий момент до сих пор не сформировано, в связи с чем, Тарадановское сельское поселение не может быть освобождено от обязанностей, возложенных на него как на орган местного самоуправления.

Доводы представителя ответчика о проведении конкурса на право оказания услуг гарантированного перечня по захоронению на безвозмездной основе и оказание ритуальных услуг на территории Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района не являются основанием для отказа в иске прокурору, поскольку наличие конкурса для заключения муниципального контракта также как и его наличие не исключает необходимости исполнения ответчиком закона в пределах предоставленных ему полномочий.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить то обстоятельство, что исходя из содержания ответа Администрации Крапивинского муниципального района от 02.09.2019 №, оказывающие ритуальные услуги в районе ИП Д. и ООО «Ритуальный зал» не оказывают всех услуг из перечня услуг по погребению в соответствии со ст. 9, ст.12 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также не имеют лицензий на оказание ритуальных услуг, что свидетельствует о ненадлежащей организации Тарадановским сельским поселением похоронного дела и ненадлежащем исполнении обязанностей, возложенных на данных орган местного самоуправления.

Таким образом, по существу доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку установленных судом обстоятельств и доказательств по делу, оснований для которой судебная коллегия не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ч.1 ст. 327.1, ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Крапивинского районного суда Кемеровской области от 10 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Администрации Тарадановского сельского поселения Крапивинского муниципального района Голошумовой Е.А., действующей на основании доверенности, - без удовлетворения.

Председательствующий:                                                              Н.М. Бугрова

Судьи:                                                                                            А.А. Галлингер

                                                                                                        Е.В. Слепцова