Решение по делу № 3а-11/2022 от 23.03.2022

Дело (УИД) № 60ОS0000-01-2022-000024-06

Производство № 3а-11/2022

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

4 мая 2022 года город Псков

Псковский областной суд в составе:

председательствующего судьи Качнова Д.Ю.,

при секретаре Абрамовой Н.М.,

с участием административного истца – прокурора Псковской области Грибова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Псковской области к Псковской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта в части,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском с учётом уточнения заявленных требований о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда положений абзацев 12-14 пункта 2.2 раздела 2, абзаца 2 пункта 2.3 раздела 2, абзаца 5 раздела 6, абзацев 1-7, 17 раздела 7, раздела 8 полностью Положения о порядке регулирования труда руководителей муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, утвержденного решением Псковской городской Думы от 27 апреля 2007 года № 55, в части закрепления за Псковской городской Думой полномочий по согласованию назначения на должности, прекращения трудовых отношений с руководителями муниципальных предприятий и учреждений, как противоречащие федеральному законодательству.

В обоснование заявленных требований указано, что, исходя из положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, определяющей нахождение трудового законодательства в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, данные положения нормативного правового акта находятся в противоречии с частями 10, 11 статьи 35, статьи 37 Федерального закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 20 Федерального закона РФ от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статьями 5, 6 Трудового кодекса Российской Федерации, которые не относят к компетенции представительного органа местного самоуправления необходимость предварительного согласования главой местной администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, имеющим полномочия по решению вопросов местного значения, являющимся учредителем муниципальных предприятий и учреждений от лица муниципального образования, для назначения на должность и прекращение трудовых отношений руководителей муниципальных предприятий и учреждений.

Глава местной администрации руководит такой администрацией на принципах единоначалия.

Представительный орган муниципального образования не вправе закреплять за собой любые полномочия по своему усмотрению, он наделен правом лишь на утверждение структуры местной администрации. Иных полномочий по формированию администрации ему не предоставлено.

Непосредственным работодателем по отношению к руководителям муниципальных предприятий и учреждений представительный орган муниципального образования, несмотря на то, что наделен правом по распоряжению имуществом таких предприятий и учреждений, не выступает.

На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

Принесенный прокурором города Пскова протест от 21 июля 2021 года на оспариваемые положения оставлен решением Псковской городской Думы от 28 сентября 2021 года № 1668 без удовлетворения.

В связи с изложенным прокурор области просит об удовлетворении заявленных требований в судебном порядке.

В судебном заседании прокурор Грибов И.В. заявленные исковые требования поддержал. Просил о признании оспариваемых норм недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель Псковской городской Думы в судебное заседание не явился. Представил письменное заявление о признании заявленного прокурором административного иска с учётом его уточнения в полном объёме. Просил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Представитель заинтересованного лица – Администрации города Пскова в судебное заседание также не явился. Представил письменное ходатайство о рассмотрении дело в его отсутствие. При участии в предварительном судебном заседании заявленные прокурором исковые требования поддержал.

Выслушав административного истца, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявленные исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Статья 130 Конституции Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Одновременно Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 часть 1 пункт «н»), и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 4 часть 2; статья 15 часть 2).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится также трудовое законодательство (статья 72 часть 1 пункт «к»).

По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Из этого следует, что гарантированное в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право определить порядок и условия осуществления полномочий депутатами представительного органа местного самоуправления и организации его деятельности должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности, к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктом 1 части 1 статьи 17 которого установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

В силу положений статьи 7 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Исходя из положений части 4 статьи 7, части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в их взаимосвязи, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, входящие в систему муниципальных правовых актов, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, который является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Решением Псковской городской Думы от 27 апреля 2007 года № 55 утверждено Положение о порядке регулирования труда руководителей муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий (далее – Положение № 55), которое опубликовано в издании «Псковская правда» №105-107 от 26 мая 2007 года.

Начало действия последней редакции данного Решения – 29 декабря 2021 года (изменения, внесенные решением Псковской городской Думы от 24 декабря 2021 года № 1800, опубликованным в «Псковских новостях» 29 декабря 2021 года).

Указанное Положение № 55, входящее в систему муниципальных правовых актов, является нормативным правовым актом, так как обладает всеми его признаками (является общеобязательным, формально-определенным, нормативным документом).

Оспариваемое Положение принято представительным органом муниципального образования – Псковской городской Думой в пределах его полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, опубликования и введения в действие.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Следовательно, настоящее административное исковое заявление прокурора Псковской области подлежит рассмотрению в порядке главы 21 КАС РФ, регламентирующей порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Разрешая заявленные прокурором требования по существу о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ определены вопросы, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе: определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий (пункты 5, 6).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 приведенной статьи 35).

Исходя из буквального толкования указанных законоположений, устанавливающих компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления, следует, что иными полномочиями представительный орган может быть наделён только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами и принимаемые в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Тем самым представительный орган не вправе закреплять за собой любые полномочия по своему усмотрению.

При этом на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального района или администрации местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Согласно части 2 указанной статьи 37 Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (часть 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ законодателем предусмотрена обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

При этом указанной статьёй 44 Закона не предусмотрено полномочие представительного органа на дачу согласия главе местной администрации муниципального образования по утверждению руководителей муниципальных предприятий и учреждений.

Постановлением Псковской городской Думы от 6 марта 1997 года № 132 принят Устав муниципального образования «Город Псков» (далее – Устав), который вступил в силу после его официального опубликования – 21 марта 1997 года.

В настоящее время Устав действует в редакции с изменениями, внесенными решением Псковской городской Думы от 26 ноября 2021 года №1757.

Уставом определены полномочия Администрации города Пскова, являющейся исполнительно-распорядительным органом, по решению вопросов местного значения (пункт 1 статьи 31).

Так, согласно подпунктам 2.1., 2.2., 2.3., 2.4., 2.7. пункта 2 статьи 32 Устава к полномочиям Администрации города в пределах компетенции органов местного самоуправления, установленной законодательством, относятся в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с организациями, находящимися на территории города Пскова: учёт, управление и распоряжение муниципальной собственностью в соответствии с настоящим Уставом и порядком, установленным городской Думой; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий в соответствии с порядком, установленным городской Думой, утверждение уставов муниципальных предприятий, изменений и дополнений в них при наличии согласия городской Думы и в соответствии с порядком, установленным городской Думой; назначение на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и муниципальных учреждений; заслушивание отчётов руководителей о деятельности муниципальных предприятий и муниципальных учреждений; определение в соответствии с федеральным законодательством порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений, порядка утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения изменений в них.

Руководство деятельностью Администрации города осуществляет на принципах единоначалия её Глава, который обеспечивает осуществление Администрацией города полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Псковской области, отнесенных к компетенции Администрации города (подпункт 1 пункта 1 статьи 34 Устава).

В соответствии с положениями части 4 статьи 51 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные предприятия и учреждения создаются муниципальным образованием для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом функции и полномочия учредителя в отношении таких предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления, которые определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Функции и полномочия учредителя муниципальных предприятий и учреждений г. Пскова, исходя из приведенных выше положений Устава МО «Город Псков», а также постановления Администрации города Пскова от 8 декабря 2010 года № 2576 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений», от имени муниципального образования "Город Псков" осуществляет Администрация города Пскова.

В связи с этим с учетом также положений пункта 1 статьи 114, статей 123.21, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации о создании предприятий и учреждений, положений статьи 20 Федерального закона РФ от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных муниципальных предприятиях», определяющей права собственника предприятия, пункта 3 части 1 статьи 6, пункта 6 статьи 9 Федерального закона РФ от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», определяющих компетенцию учредителя учреждения, городская Дума не является органом местного самоуправления, уполномоченным от имени муниципального образования «Город Псков», как собственника имущества муниципальных предприятий и учреждений, созданных данным публично-правовым образованием, на осуществление в отношении них функций и полномочий учредителя, включая принятие решений, в том числе путём согласования, о приёме на работу руководителей таких предприятий, учреждений. Представительный орган наделён лишь правом утверждения структуры местной администрации по представлению её Главы.

Непосредственным работодателем по отношению к руководителям муниципальных предприятий и учреждений представительный орган муниципального образования, несмотря на то, что наделен правом по распоряжению имуществом таких предприятий и учреждений, не выступает.

Таким работодателем является Глава Администрации города Пскова, который в соответствии с положениями статьей 20, 22 Трудового кодекса Российской Федерации заключает, изменяет и расторгает трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, иными федеральными законами, не предусматривающими процедуры согласования заключения, изменения и расторжения трудового договора, в том числе с лицами, замещающими должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, с представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, в связи с отсутствием законодательного закрепления на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации полномочий представительного органа муниципального образования по согласованию главой местной администрации назначения на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений, наделение такими полномочиями представительного органа является неправомерным, что влечёт недействительность оспариваемых административным истцом положений, как не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые прокурором положения применялись и на их основании реализовывались права граждан, то суд признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, суд учитывает признание административным ответчиком административного иска в полном объёме, как не противоречащее закону и не нарушающее права других лиц (часть 5 статьи 46, статья 157 КАС РФ).

С учетом изложенного суд находит административный иск подлежащим удовлетворению, признав абзацы 12-14 пункта 2.2 раздела 2, абзац 2 пункта 2.3 раздела 2, абзац 5 раздела 6, абзацы 1-7, 17 раздела 7, раздел 8 Положения о порядке регулирования труда руководителей муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, утвержденного Решением Псковской городской Думы от 27 апреля 2007 года № 55, в части закрепления полномочий Псковской городской Думы по согласованию назначения на должности, прекращения трудовых отношений с руководителями муниципальных предприятий и учреждений, как противоречащие приведенным выше законоположениям, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 180, 215, 298 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск прокурора Псковской области удовлетворить.

Признать абзацы 12-14 пункта 2.2 раздела 2, абзац 2 пункта 2.3 раздела 2, абзац 5 раздела 6, абзацы 1-7, 17 раздела 7, раздел 8 Положения о порядке регулирования труда руководителей муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, утвержденного Решением Псковской городской Думы от 27 апреля 2007 года № 55, в части закрепления полномочий Псковской городской Думы по согласованию назначения на должности, прекращения трудовых отношений с руководителями муниципальных предприятий и учреждений, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Псковскую городскую Думу опубликовать сообщение о принятии Псковским областным судом настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Псковский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 19 мая 2022 года.

Председательствующий: Д.Ю. Качнов