Решение по делу № 33а-3296/2021 от 07.09.2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

04RS0007-01-2020-006417-35

Судья Баторова Д.А., № 2а-52/2021

дело № 33а-3296 пост. ...

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Улан-Удэ                                                   10 ноября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе:

председательствующего Булгытовой С.В.,

судей коллегии Назимовой П.С., Ихисеевой М.В.

при секретаре Долонове Ц.Н.-Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Иволгинского района Республики Бурятия в интересах неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Республики Бурятия, Федеральному агентству водных ресурсов о признании незаконным бездействия, возложении обязанности осуществить мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии по апелляционной жалобе Федерального агентства водных ресурсов на решение Железнодорожного районного суда г.Улан-Удэ от 25 февраля 2021 года, которым постановлено:

        Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия и Федерального агентства водных ресурсов в части непринятия мер по включению мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково протяженностью 1220 метров, в перечень мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий из федерального бюджета, а также в части непринятия мер по укреплению береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково протяженностью 1220 метров.

        Обязать Министерство природных ресурсов Республики Бурятия и Федеральное агентство водных ресурсов в срок до 01.12.2021 при разработке и согласовании целевых прогнозных показателей и мероприятий по осуществлению полномочий в области водных отношений на очередной финансовый год включить мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково протяженностью 1220 метров, в перечень мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий из федерального бюджета.

    Возложить на Федеральное агентство водных ресурсов обязанность организовать финансовое обеспечение мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково протяженностью 1220 метров в течение года со дня вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Назимовой П.С., ознакомившись с материалами дела и доводами апелляционной жалобы, судебная коллегия

установил:

обращаясь в суд, прокурор Иволгинского района Республики Бурятия, действуя в интересах неопределенного круга лиц, просил:

1) признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия в части неисполнения государственных полномочий по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга на территории с. Сотниково Иволгинского района Республики Бурятия;

2) возложить на Министерство природных ресурсов Республики Бурятия в срок до 1 июня 2021 года осуществить мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково, протяженностью 1220 метров.

Требования основаны на том, что прокурором Иволгинского района Республики Бурятия в рамках проведенной проверки установлено, что в результате размыва водами реки Селенги происходит интенсивное обрушение береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково Иволгинского района Республики Бурятия, протяженностью 1220 метров (далее также – береговая линия). Дальнейшее обрушение береговой линии не зависит от уровня реки Селенги и с течением времени приведет к созданию чрезвычайной ситуации. При непосредственном нахождении на краю берега реки существует реальная угроза падения граждан в воду, так как край берега выступает над водой в среднем на полтора метра, а земля под ним размыта водой. Для защиты с. Сотниково от затопления и обрушения берега требуется строительство сооружений инженерной защиты. Поскольку река Селенга является собственностью Российской Федерации, то обязанность по осуществлению водохозяйственных мероприятий по охране водного объекта осуществляется органами государственной власти в пределах их полномочий. Непринятие своевременных мер по проведению мероприятий по укреплению береговой линии создает угрозу жизни и здоровью жителей Иволгинского района Республики Бурятия, социальной напряженности, значительного ущерба окружающей среде и, как следствие, ведет к возникновению чрезвычайной ситуации на территории МО «Иволгинский район». Министерство природных ресурсов Республики Бурятия в нарушение требований статьей 24, 67, 67.1 Водного кодекса РФ не исполняет свои полномочия по принятию своевременных мер по укреплению береговой линии.

В ходе судебного разбирательства прокурор уточнил требования административного иска и просил:

        1) признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия и Федерального агентства водных ресурсов в части непринятия мер по включению мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии в перечень мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий из федерального бюджета, а также в части непринятия мер по укреплению береговой линии;

        2) обязать Министерство природных ресурсов Республики Бурятия и Федеральное агентство водных ресурсов в срок до 1 декабря 2021 года при разработке и согласовании целевых прогнозных показателей и мероприятий по осуществлению полномочий в области водных отношений на очередной финансовый год включить мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линиив перечень мероприятий, финансируемых за счет средств субсидий из федерального бюджета;

        3) возложить на Федеральное агентство водных ресурсов обязанность организовать финансовое обеспечение мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга путем укрепления береговой линии в течение года со дня вступления решения в законную силу.

        Районный суд постановил решение об удовлетворении административного иска прокурора в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель Федерального агентства водных ресурсов (далее также – Федеральное агентство, Росводресурсы) Гунин В.В. просит решение суда отменить в части удовлетворения требований прокурора, заявленных к данному административному ответчику, ссылаясь на незаконность и необоснованность судебного решения. Указывает, что полномочия по предотвращению негативного воздействия вод, закрепленные законодательством за Росводресурсами и находящимися в его ведении организациями, в отношении водных объектов ограничены осуществлением мероприятий некапитального характера. Согласно части 3 статьи 67.1 Водного кодекса РФ инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод, в том числе строительство берегоукрепительных сооружений, дамб и других сооружений, осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и не относится к компетенции Федерального агентства. Осуществление мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в границах поселения, на территории муниципального района, городского округа является полномочием органов местного самоуправления, установленным Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Строительство берегоукрепления в рассматриваемом случае является обязанностью и расходным обязательством субъекта Российской Федерации и (или) органа местного самоуправления. В соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджету субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации государственных программ (подпрограмм государственных программ) субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 322, критерием отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий является наличие утвержденных государственных программ, соответствующих определенным требованиям. Поскольку в Росводресурсы заявка на предоставление субсидии от Республики Бурятия не поступала, у Федерального агентства не возникла обязанность по её рассмотрению с последующим разрешением вопроса о реализации мероприятий по предоставлению субсидий. Возложение на Росводресурсы обязанности организовать финансовое обеспечение мероприятий по строительству берегоукрепления является незаконным. Целевые прогнозные показатели предусматриваются при предоставлении субвенций, а не субсидий. Согласно части 3 статьи 26 Водного кодекса РФ средства на осуществление передаваемых в соответствии с частью 1 статьи 26 Водного кодекса РФ полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Учитывая, что река Селенга расположена на территории России и Монголии, полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении реки Селенга не передавались Республике Бурятия. В настоящий момент в утвержденных Енисейским БВУ схемах комплексного использования и охраны водных объектов отсутствуют мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод реки Селенга на территории Сотниково, следовательно, у Росводресурсов отсутствует обязанность по предоставлению финансирования (субсидирования) мероприятий по строительству берегоукрепления.

На заседании судебной коллегии представитель Федерального агентства водных ресурсов Гунин В.В. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

Прокурор Сметанина И.Г. возражала против удовлетворения жалобы, ссылаясь на отсутствие оснований для отмены судебного решения; заявила частичный отказ от требований.

Представитель административного ответчика Министерства природных ресурсов Республики Бурятия Гармаева Л.В. полагала решение суда подлежащим отмене.

Изучив материалы дела, выслушав стороны, проверив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно статье 7 Водного кодекса РФ участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Согласно пунктам 1 и 17 статьи 24 Водного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, а также в отношении водных объектов, по которым проходит Государственная граница Российской Федерации.

Установлено, что река Селенга расположена на территории Республики Бурятия и Монголии, является водным объектом, по которому проходит Государственная граница Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 8 Водного кодекса РФ река Селенга находится в федеральной собственности.

Полномочиями по владению, пользованию, распоряжению, а также осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении такого водного объекта обладает Федеральное агентство водных ресурсов.

В соответствии с пунктами 16 и 17 статьи 1 Водного кодекса РФ негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты; охрана водных объектов - система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.

Согласно части 1 статьи 67.1 Водного кодекса РФ в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

В целях настоящей статьи под мерами по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий понимается комплекс мероприятий, включающий в себя:

1) предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов;

2) ледокольные, ледорезные и иные работы по ослаблению прочности льда и ликвидации ледовых заторов;

3) противопаводковые мероприятия, в том числе мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водных объектов;

4) мероприятия по предотвращению разрушения берегов, в том числе мероприятия по уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению песчано-гравийной и каменной наброской, террасированию склонов (часть 2 статьи 67.1 Водного кодекса РФ).

Часть 3 статьи 67.1 Водного кодекса РФ предусматривает, что инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод, в том числе строительство берегоукрепительных сооружений, дамб и других сооружений, предназначенных для защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод (сооружения инженерной защиты), осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Частью 7 статьи 67.1 Водного кодекса РФ установлено, что собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 настоящего Кодекса.

Как следует из материалов дела, прокурором Иволгинского района Республики Бурятия в рамках проведенной проверки установлено, что в результате размыва водами реки Селенги происходит интенсивное обрушение береговой линии, проходящей от ул. Нарынская до ул. Нефритовая с. Сотниково Иволгинского района Республики Бурятия, протяженностью 1220 метров (далее также – береговая линия).

Непринятие своевременных мер по проведению мероприятий по укреплению береговой линии на реке Селенге в районе с. Сотниково создает угрозу жизни и здоровью жителей Иволгинского района Республики Бурятия, ущерба окружающей среде, ведет к возникновению чрезвычайной ситуации на территории МО «Иволгинский район».

Из административного искового заявления прокурора усматривается, что для защиты с. Сотниково от затопления и обрушения берега реки Селенга требуется строительство сооружений инженерной защиты. В ходе проведения прокурорской проверки установлено, что в настоящее время строительство защитных сооружений на территории Иволгинского района не планируется; в состав сооружений, проектируемых в рамках объекта «Защита г.Улан-Удэ от затопления паводковыми водами рек Селенга и Уда Республики Бурятия» береговая линия в с. Сотниково не входит.

То есть, одним из способов защиты прав и законных интересов неопределенного круга, в чьих интересах прокурором Иволгинского района подан настоящий административный иск, является строительство сооружений инженерной защиты.

Инженерная защита в данном случае представляет собой комплекс сооружений, направленных на защиту людей и территорий от воздействия опасных природных процессов и явлений и (или) техногенного воздействия, а также на предупреждение и (или) уменьшение последствий воздействия опасных природных процессов и явлений и (или) техногенного воздействия.

По мнению административного ответчика Федерального агентства водных ресурсов, меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий представляют собой комплекс мероприятий, которые носят текущий характер. То есть полномочия по предотвращению негативного воздействия вод, закрепленные законодательно за Росводресурсами и находящимися в его ведении организациями, в отношении водных объектов ограничены осуществлением указанных выше мероприятий некапитального характера, а потому строительство берегоукрепления в рассматриваемом случае является обязанностью и расходным обязательством Республики Бурятия и (или) органа местного самоуправления.

Как следует из материалов дела и обжалуемого решения, суд первой инстанции при рассмотрении дела указанные доводы Федерального агентства не проверил и не дал им никакой правовой оценки, в то время как разрешение вопроса, входит ли в компетенцию этого административного ответчика строительство инженерной защиты (его финансирование), является значимым для правильного разрешения настоящего спора.

Абзацем 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» установлено, что гидротехническими сооружениями являются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

Собственником гидротехнического сооружения может быть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, физическое лицо или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением (абзац 4 статьи 3 названного Закона).

Таким образом, законодательство Российской Федерации предусматривает, что гидротехническое сооружение может находиться в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства РФ суд при подготовке дела к судебному разбирательству разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.

При проверке доводов стороны административного ответчика о том, что строительство берегоукрепления является обязанностью и расходным обязательством Республики Бурятия, суду первой инстанции следовало обсудить вопрос о привлечении к участию в деле Республики Бурятия в лице уполномоченного органа согласно части 2 статьи 7 Водного кодекса РФ, и с учетом его позиции определить надлежащего ответчика по заявленным прокурором требованиям, в том числе в части финансирования строительства берегоукрепления.

При этом как следует, из Положения о Министерстве природных ресурсов Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства Республик Бурятия от 9 марта 2007 года № 65, данное министерство, привлеченное по настоящему делу в качестве административного ответчика, является специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений и экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства РФ решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Исходя из требований пункта 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, если административное дело было рассмотрено судом в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, или если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда и направляет административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Допущенное судом первой инстанции нарушение норм процессуального права, повлиявшее на исход административного дела, является безусловным основанием для отмены решения суда и направлению дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела следует учесть изложенное, правильно определить круг лиц, участвующих в деле; дать надлежащую правовую оценку всем доводам сторон; рассмотреть заявление прокурора об отказе от части требований, разрешать спор в строгом соответствии с нормами процессуального и материального права.

Доводы апелляционной жалобы по существу судебная коллегия не оценивает, так как суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции по результатам судебного разбирательства.

Руководствуясь статьями 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 25 февраля 2021 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в тот же суд.

Кассационная жалоба может быть подана в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи