Решение по делу № 66а-634/2021 от 11.05.2021

№ 66а-649/2021

                                                                                                № 66а-634/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                    8 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В.,

с участием прокурора Капсамун И.С.,

при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-8/2021 по апелляционной жалобе администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года, которым административные исковые заявления Куприяновой С.А. о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета № XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска», решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» и решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года № 27/03-51 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» удовлетворены, по частной жалобе администрации Петрозаводского городского округа на определение Верховного Суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года, которым отказано в удовлетворении заявления Куприяновой С.А. о вынесении дополнительного решения.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой О.А., объяснения представителя Петрозаводского городского Совета Даниленко Т.С., поддержавшей доводы апелляционной и частной жалоб, представителя административного истца Калинина В.С., возражавшего относительно доводов апелляционной и частной жалоб, участвовавших в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи, заключение прокурора, полагавшего определение подлежащим отмене в полном объеме, а решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года № 428 «О генеральном плане г. Петрозаводска»; генеральный план утверждён в новой редакции (далее также - решение от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361; Генеральный план).

На схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска отображены границы зон с особыми условиями территорий, в том числе границы санитарно-защитных зон предприятий, объектов коммунального назначения - кладбищ, скотомогильника, свалки, карьера, приемника-распределителя, стадиона и канализационных очистных сооружений, перечисленных в таблице 3-14 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация основных предприятий города». В частности, на указанных схемах Генерального плана отображены санитарно-защитные зоны деревообрабатывающего производства Онего-содействие (ДСК), расположенного по адресу: ул.Зайцева, 72, а также кладбища м.Пески.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - решение от 11 марта 2010 года № 26/38-771; Правила землепользования и застройки).

На карте градостроительного зонирования и на карте зон с особыми условиями использования территорий, отображены границы границы санитарно-защитных зон вышеуказанного деревообрабатывающего производства и кладбища «Пески».

Согласно карте градостроительного зонирования земельный участок, на котором расположено кладбище «Пески» отнесен к территориальной зоне Кк (Зона кладбищ).

Решением Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года № 27/03-51 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - решение от 9 июня 2011 года № 27/03-51), пунктом 5 которого внесены изменения в статью 22 Правил землепользования и застройки путем включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме № 7 согласно приложению 7.

Куприянова С.А. обратилась в суд с иском об оспаривании решений от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части включения в границы санитарно-защитной зоны кладбища «Пески» и деревообрабатывающего предприятия ООО «ДСК» принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Зайцева, ссылаясь на то, что администрацией Петрозаводского городского округа ей выдан градостроительный план, не предусматривающий возможность строительства зданий и сооружений по мотиву распространения на участок санитарно-защитной зоны кладбища «Пески» и деревообрабатывающего производства.

Истец ссылался на противоречие указанных нормативных правовых актов Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Градостроительному кодексу РФ, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, поскольку санитарно-защитные зоны кладбища и деревообрабатывающего производства установлены Генеральным планом города Петрозаводска и Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и постановления Главного государственного санитарного врача Республики Карелия об установлении её размера.

Куприянова С.А. также предъявила в Верховный Суд Республики Карелия административное исковое заявление, изменив требования которого, просила признать не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» и решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года № 27/03-51 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в районе земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212 и 10:01:0090101:329.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при установлении оспариваемыми нормативными правовыми актами территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) нарушен принцип первичности Генерального плана, который к функциональной зоне кладбищ относит территорию в меньшем размере, чем установлено в Правилах землепользования и застройки, а также особый правовой режим пояса зоны санитарной охраны водоисточника – Онежского озера и водоохранной зоны ручья Вилда, в границах которых запрещается размещение кладбищ. Установление территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) нарушает права административного истца, как жителя города Петрозаводска, на благоприятную среду обитания, и как собственника земельного участка, расположенного в пределах санитарно-защитной зоны кладбища.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 11 января 2021 года административные дела по вышеуказанным административным исковым заявлениям Куприяновой С.А. объединены в одно производство.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решения от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части включения в санитарно-защитные зоны кладбища «Пески» и деревообрабатывающего производства земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, а также статья 22 решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года № 27/03-51 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме № 7 согласно приложению 7.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года отказано в удовлетворении заявления Куприяновой С.А. о вынесении дополнительного решения по делу.

В апелляционной жалобе администрация Петрозаводского городского округа просит решение суда отменить, в удовлетворении требований административного иска отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и установление обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение процессуального законодательства.

Администрация Петрозаводского городского округа в частной жалобе высказывает несогласие с выводами суда, содержащимися в определении от 10 марта 2021 года об отказе в вынесении дополнительного решения, считая их не соответствующими обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной и частной жалоб Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом решения от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года № 26/38-771, влекущих признание их недействующими, судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Оценивая процедуру принятия решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51, суд первой инстанции пришел к выводу о его принятии с нарушением процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки, предусмотренной статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием обоснования необходимости внесения соответствующих изменений, документов, позволяющих установить инициатора внесения изменений, соблюдение порядка направления предложений в комиссию по рассмотрению внесения изменений в Правила землепользования и застройки, наличие оснований для внесения изменений, наличие заключения комиссии о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, соблюдение сроков рассмотрения предложений о внесении изменений, направление заключения главе местной администрации, решение главы администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения.

По мнению судебной коллегии, указанные обстоятельства не могут быть расценены как существенные нарушения порядка подготовки проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки с учетом следующего.

Так, согласно пункту 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Часть 4 названной статьи устанавливает обязанность комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки осуществить подготовку заключения по поступившему предложению о внесении изменения в правила в течение 30 дней со дня поступления предложения.

Согласно части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Из представленного администрацией Петрозаводского городского округа протокола заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа от 23 декабря 2010 года и заключений к нему следует, что основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки явились обращения, в том числе, ПМУСП «Мемориал» о внесении изменений в Правила в части присоединения природно-рекреационной зоны Рпр к зоне Кк (Зона кладбищ) в районе шоссе Соломенское, по которому комиссией принято положительное заключение.

Как следует из акта, утвержденного начальником управления архитектуры и градостроительства комитета экономики и управления муниципальным имуществом 31 марта 2016 года, переписка с организациями за 2010 год выделена к уничтожению, как документы срок хранения которых истек. Решение главой местной администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки было оформлено, как следует из объяснений администрации Петрозаводского городского округа, в виде ответа в адрес ПМУСП «Мемориал», уничтоженного по истечении срока хранения.

Соблюдение положений градостроительного законодательства в части проведения публичных слушаний проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки, опубликования их результатов, утверждения решения представительным органом муниципального образования подтверждено материалами дела; нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах отсутствие доказательств соблюдения сроков рассмотрения комиссией предложений о внесении изменений, направления заключения комиссии главе местной администрации, решения главы администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, оформленного в виде отдельного документа, не могут быть отнесены к числу существенных нарушений, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов жителей Петрозаводска и сами по себе не дают оснований для признания оспариваемого акта полностью или в части его отдельных положений не действующим. При этом на нарушение своих прав по указанным основаниям административный истец не ссылался.

Удовлетворяя административное исковое заявление Куприяновой С.А. о признании недействующими решений от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части включения в санитарно-защитные зоны кладбища «Пески» и деревообрабатывающего производства земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, суд первой инстанции проанализировал положения статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 7 части 8 статьи 23, пункта 4 статьи 1, частей 2 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 2.1, 4.1, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, и пришёл к выводу о том, что санитарно-защитные зоны кладбища «Пески» и деревообрабатывающего производства ООО «ДСК» установлены в отсутствие постановления Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя о её утверждении и обоснования её размеров, что противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 названного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН), определяющие, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, объектов коммунального назначения, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

В соответствии с пунктами 4.2, 4.3 СанПиН предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

     В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га отнесены ко 2 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 500 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га отнесены к 3 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 300 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га отнесены к 4 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 100 м, закрытые кладбища и мемориальные комплексы, кладбища с погребением после кремации, колумбарии, сельские кладбища отнесены к 5 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 50 м.

Вышеприведенные нормативные предписания свидетельствуют, что органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, и установление либо изменение существующих границ санитарно-защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления не относится.

Принадлежащий административному истцу на праве собственности Земельный участок с кадастровым номером 10:01:0040101:445, расположенный по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Зайцева, отражён на картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки (в редакции на дату рассмотрения дела судом первой инстанции) в границах санитарно-защитных зон кладбища «Пески» и ООО «ДСК», что следует из представленных в материалы дела Петрозаводским городским Советом выкопировок из картографических материалов Генерального плана города Петрозаводска и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

В таблице 3-14 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация основных предприятий города» Генерального плана города Петрозаводска для кладбища «Пески» и ООО «ДСК» определен III класс санитарной классификации объектов, с установлением размера санитарно-защитной зоны в 300 м.

Проекты санитарно-защитных зон вышеназванных объектов с обоснованием их размеров административным ответчиком в материалы дела не представлены. Сведений об установлении санитарно-защитных зон в установленном порядке материалы настоящего дела не содержат, также не представлено доказательств того, что вышеназванные объекты относится к 3 классу опасности.

При таких обстоятельствах вывод суда о нарушении приведённых положений законодательства, имеющих большую юридическую силу, при отображении в Генеральном плане города Петрозаводска и Правилах землепользования и застройки города Петрозаводска санитарно-защитных зон ООО «ДСК» и кладбища «Пески», в границы которых включен земельный участок, принадлежащий административному истцу, является верным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы администрации Петрозаводского городского округа действующее на момент разработки и утверждения Генерального плана города Петрозаводска градостроительное законодательство не предусматривало возможность отражения на схемах территориального планирования генерального плана санитарно-защитных зон для объектов III класса не установленных надлежащим образом.

Довод представителя Петрозаводского городского Совета в суде апелляционной инстанции об исключения санитарно-защитной зоны предприятия (ООО «ДСК»), ранее находившегося по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Зайцева, д.72, из карты зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа решением Петрозаводского городского совета от 17 февраля 2021 года № 28/38-685 основанием для отмены решения суда являться не может, поскольку на момент вынесения обжалуемого судебного акта изменений в оспариваемую норму внесено не было, она применялась в отношении административного истца.

Верным является также вывод суда первой инстанции о противоречии Генеральному плану решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51 в части включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме № 7 согласно приложению 7.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно картографических материалов Генерального плана города Петрозаводска следует, что земельный участок с кадастровым номером 10:01:0090101:329 находятся в функциональной зоне Рпр (Природно-рекреационная зона).

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решением от 9 июня 2011 года № 27/03-51 предусмотрено отнесение вышеуказанного земельного участка к территориальной зоне Кк (Зона кладбищ), виды разрешенного использования которой, согласно статье 70 названных Правил не соотносятся с целями функциональной зоны этой территории.

Таким образом, территориальная зона, установленная решением от 9 июня 2011 года № 27/03-51 в отношении земельного участка с кадастровым номером 10:01:0090101:329, не соответствует функциональной зоне, определенной в схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска.

Сформулировав в мотивировочной части решения правильный вывод о противоречии решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части включения вышеуказанного земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе, суд первой инстанции в резолютивной части указал на признание недействующей статьи 22 этого решения, в то время как названная статья в этом решении отсутствует.

Как следует из содержания решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51, его пунктом пятым внесены изменения в статью 22 Правил землепользования и застройки, в том числе, путем включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме № 7 согласно приложению 7.

При таких обстоятельствах, указание судом в резолютивной части на признание недействующей статьи 22 решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51 не соответствует содержанию оспариваемого решения, в связи с чем резолютивная часть подлежит изменению.

Отказывая в обжалуемом определении в удовлетворении заявления административного истца о вынесении дополнительного решения в связи с отсутствием в резолютивной части решения указания на результаты рассмотрения судом требований о признании недействующим решения от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в отношении земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212, суд первой инстанции указал, что Правила землепользования и застройки установили территориальную зону кладбища (Кк) в редакции решения от 9 июня 2011 года, следовательно, предыдущая редакция утратила силу и не могла подвергаться судебному контролю в рамках рассмотрения дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Суд также в определении отметил, что признание недействующей статьи 22 решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51 влечет исключение из территориальной зоны кладбища (Кк) земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212 и 10:01:0090101:329.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку решением от 9 июня 2011 года № 27/03-51 статья 22 не излагалась в новой редакции, в нее вносились изменения путем включения в зону Кк (Зона кладбищ) земельного участка с кадастровым номером 10:01:0090101:329, в то время как земельный участок с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212 был включен в названную зону решением от 11 марта 2010 года № 26/38-771. То обстоятельство, что названные земельные участки стали составлять в результате принятия решения от 9 июня 2011 года № 27/03-51 одну территориальную зону, об отсутствии необходимости формулирования в резолютивной части решения выводов относительно заявленных административным истцом требований о признании недействующим решения от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в отношении земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212, не свидетельствует.

С учетом изложенного, определение суда от 10 марта 2021 года не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене.

Соглашаясь с доводами административного истца относительно незаконности установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в отношении территории, занимаемой кладбищем «Пески», суд указал, что данная территориальная зона размещена во втором поясе зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения Онежского озера и водоохранной зоне ручья Вилда.

На карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки территория кладбища «Пески» отображена в границах второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения.

В соответствии с частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Согласно пункту 5 этой же статьи зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года № 10 введены в действие санитарные правила и нормативы «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02», утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года.

В силу пунктов 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее – ЗСО) организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников, в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены, в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов и план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Из приведенных норм материального права следует, что установление размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Из материалов дела следует, что отображение границ второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения на картографическом материале Правил землепользования и застройки произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ такой зоны санитарным правилам.

При таких обстоятельствах вывод суда о размещении территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в границах второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, который в установленном порядке не установлен, не может быть признан верным.

Ссылка представителя административного истца на пункт 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02, согласно которому отсутствие утвержденного проекта ЗСО не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах ЗСО, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН, не может быть принята во внимание, так как вопрос соблюдения указанной категорией лиц требований СанПиН 2.1.4.1110-02 не являлся предметом рассмотрения настоящего административного спора.

При этом судебная коллегия считает необходимым отметить следующее.

Как установлено судом и следует из материалов дела, земельный участок под устройство кладбища в местечке «Пески» площадью 10,25 га был отведен постановлением Президиума Петрозаводского Городского Совета от 17 августа 1939 года № 25/408.

Решением Исполнительного комитета Петрозаводского Горсовета депутатов трудящихся от 5 февраля 1941 года № 58 кладбище «Пески» введено в действие.

На территории кладбища «Пески» находятся объекты воинских захоронений, в том числе включенных постановлением Совета Министров Карельской АССР от 21 апреля 1971 года № 199 в сводный список памятников истории и культуры Карельской АССР, подлежащих государственной охране и мерах по их сохранению.

Данное кладбище отражено на картах как ранее действовавшего Генерального плана 1984 года, так и действующего в настоящее время, соотносится с площадью земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212, впоследствии поставленного на кадастровый учет.

Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) в пункте 1 статьи 4 определяет, что места погребения - это участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Исходя из положений пункта 1 статьи 16 Закона о погребении места погребения подлежат отражению в правилах застройки города или иного поселения. При этом в пункте 2 этой статьи содержится императивное требование о том, что вновь создаваемые места погребения должны размещаться на расстоянии не менее 300 метров от границ селитебной территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона о погребении создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть только перенесены в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий по решению органов местного самоуправления.

При таком положении, территория исторического кладбища «Пески» подлежала отражению в Правилах землепользования и застройки в составе территориальной зоны Кк (Зона кладбищ).

Как следует из пояснений представителя административного истца, данных в судебном заседании суда апелляционной инстанции, нарушение своих прав административный истец связывает не с самим существованием исторического кладбища и отражением его территории на карте градостроительного зонирования, а с отнесением его к категории «полузакрытых», то есть допускающих возможность осуществления захоронений тел (останков) умерших.

Между тем, само по себе отражение данной зоны на карте градостроительного зонирования, что является предметом оспаривания в рамках настоящего административного дела, не регулирует данный вопрос.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 6 декабря 1996 года № 4284 кладбище «Пески» отнесено к полузакрытым кладбищам. Требований об оспаривании данного постановления административным истцом не заявлялось.

Водоохранная зона ручья Вилда на картографических материалах Правил землепользования и застройки не отражена. Сведения об ее установлении материалы дела не содержат, в решении суда не отображены.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований административного искового заявления Куприяновой С.А. о признании недействующим решения от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в отношении земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212, не имеется.

Поскольку решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года административный иск Куприяновой С.А. удовлетворен в полном объеме, то в части требований о признании недействующим решения от 11 марта 2010 года № 26/38-771 в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в отношении земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212 решение подлежит отмене, с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении этих требований.

Резолютивная часть решения подлежит изменению путем изложения ее в новой редакции.

Довод апелляционной жалобы о том, что установление территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) не затрагивает права и законные интересы административного истца, не может быть признан состоятельным.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из взаимосвязанных положений пункта 3 части 1 статьи 128, части 3 статьи 194, части 1 статьи 214, предусматривает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

В рассматриваемом административном деле административное исковое заявление содержит доводы и мотивы, по которым административный истец полагает, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права и затрагиваются законные интересы.

Учитывая приведенные выше законодательные положения, доводы и мотивы, по которым административный истец полагает, что оспариваемыми нормативными правовыми актами затрагиваются его законные интересы, оснований для прекращения производства по делу у суда первой инстанции не имелось.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Определение Верховного Суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года отменить.

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года отменить в части удовлетворения требований административного искового заявления Куприяновой С.А. о признании недействующим решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 10:01:0090101:212 к территориальной зоне Кк (Зона кладбищ), в удовлетворении требований в указанной части отказать.

Резолютивную часть решения Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года в остальной части изменить, изложив ее в следующей редакции:

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Петрозаводского городского Совета № XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска» и решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части включения в границы санитарно-защитных зон кладбища «Пески» и деревообрабатывающего производства земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Зайцева.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года № 27/03-51 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части внесения изменений в статью 22 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771, путем включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме № 7 согласно приложению 7.

Обязать Петрозаводский городской Совет опубликовать сообщение о принятом решении в течение месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании данного органа.

Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Куприяновой С.А. судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 900 рублей.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Петрозаводского городского округа – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи