Решение по делу № 33а-277/2017 (33а-6612/2016;) от 14.12.2016

БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

33а-277/2017 (33а-6612/2016)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Белгород                                                                                   6 февраля 2017 г.

Судебная коллегия по административным делам Белгородского областного суда в составе:

председательствующего Наумовой И.В.,

судей                                   Щербаковой Ю.А., Аняновой О.П.,

рассмотрела в порядке упрощенного (письменного) производства частную жалобу прокурора г. Белгорода на определение судьи Свердловского районного суда г. Белгорода от 23.11.2016 об отказе в принятии административного искового заявления прокурора г. Белгорода в интересах муниципального образования «Город Белгород», неопределенного круга лиц к администрации г. Белгорода о признании незаконным бездействия по неисполнению условий договоров транспортного обслуживания населения от 10.07.2014 №№ в части неприменения мер ответственности в отношении ООО «Б» и ООО «А» за неисполнение обязательств по замене подвижного состава; обязании принять меры к взысканию в судебном порядке неустойки,

Заслушав доклад судьи Щербаковой Ю.А., изучив материал, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Белгорода в интересах муниципального образования «Город Белгород», неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным бездействие администрации г. Белгорода по неисполнению условий договоров транспортного обслуживания населения от 10.07.2014 №№ в части неприменения мер ответственности в отношении ООО «Б» и ООО «А» за неисполнение обязательств по замене подвижного состава; обязать администрацию г. Белгорода принять меры к взысканию в судебном порядке неустойки с ООО «А» и ООО «Б», предусмотренной договорами транспортного обслуживания населения №№, заключенными 10.07.2014.

Определением судьи Свердловского районного суда г. Белгорода от 23.11.2016 отказано в принятии административного искового заявления.

В частной жалобе прокурор г. Белгорода просит отменить определение и направить административный иск для рассмотрения по существу в суд первой инстанции.

Частная жалоба рассмотрена судебной коллегией по правилам, установленным главой 33 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), в порядке упрощенного (письменного) производства (часть 2 статьи 315 КАС РФ).

Изучив материал, обсудив доводы частной жалобы, проверив законность и обоснованность определения судьи в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 77 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Пункт 2 статьи 1 и пункт 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяют, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Целью подобного надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Статья 39 КАС РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 128 КАС РФ судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Отказывая в принятии административного искового заявления, судья, руководствуясь положениями пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, пришел к выводу о том, что поскольку взыскание неустойки, являющейся мерой гражданско-правовой ответственности, вытекает из договорных отношений, следовательно, данные требования не возникают из административных и иных публичных правоотношений и не связаны с осуществлением государственных и иных публичных полномочий муниципального образования.

У судебной коллегии нет оснований не согласиться с правильностью вывода судьи первой инстанции о необходимости отказа в принятии данного административного иска.

Обращаясь в суд с данным административным иском, прокурор г. Белгорода, ссылаясь на положения Закона Белгородской области от 8.11.2011 № 80 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Белгородской области»; статьи 23 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; подпункт 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Устав городского округа «Город Белгород»; постановление администрации г. Белгорода от 14.05.2014 № 88, утвердившее Реестр маршрутов регулярных перевозок, организованных администрацией г. Белгорода; распоряжение администрации г. Белгорода от 2.06.2014 № 1054 «О проведении открытого конкурса на право заключения договора на осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам регулярных перевозок, организованным администрацией г. Белгорода», указал, что по результатам открытого конкурса, проведенного администрацией г. Белгорода, 10.07.2014 с перевозчиками ООО «Б», ООО «А» заключены договора на осуществление транспортного обслуживания населения по маршрутам регулярных перевозок. Указанные Общества в соответствии с условиями договоров, а также в ходе проведения конкурса, при подаче заявки брали на себя обязательства осуществить замену используемых транспортных средств на транспортные средства экологического класса двигателей не ниже четвертого в соответствии с согласованным с заказчиком графиком замены, но не позднее 31.12.2014. За нарушение данных обязательств, договорами предусмотрено взыскание неустойки в размере 1 000 000 руб. Вместе с тем, данные обязательства ООО «Б» и ООО «А» не исполнены. По состоянию на начало октября 2016 из 406 единиц техники, не соответствуют классу экологического класса «Евро-4» - 141 единица транспортных средств, из них ООО «Б» - 121; ООО «А» - 20. Администрацией г. Белгорода не принимаются достаточные меры по контролю за исполнением перевозчиками договорных условий в части своевременной замены подвижного состава. Несмотря на вносимые прокуратурой в адрес главы представления об устранении нарушений законодательства в сфере транспортного обслуживания населения, в ответе от 29.07.2016 администрация г. Белгорода проинформировала об отсутствии каких-либо нарушений законодательства, поскольку предъявление исков к перевозчикам является правом, а не ее обязанностью. По мнению прокурора, неприменение органами местного самоуправления мер гражданско-правовой ответственности в виде взыскания неустойки к лицам, нарушившим условия муниципальных контрактов, противоречит закону, поскольку не способствует пополнению доходной части местного бюджета неналоговыми видами доходов; свидетельствует о неэффективности расходования бюджетных средств; способствует дальнейшему неправомерному поведению перевозчиков и вызывает недовольство населения качеством транспортного обслуживания. Кроме того, выявленные нарушения создают угрозу безопасности населения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок, нарушая права граждан на благоприятную окружающую среду, являются следствием длительного бездействия администрации, которая данным обстоятельствам способствует.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном Кодексом, суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину организации, иным лицам право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если они полагают, что нарушены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ», к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

По общим нормам, регулирующим рассматриваемые правоотношения, под бездействием следует понимать неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Статья 35 Устава городского округа «Город Белгород», принятого решением Белгородского городского Совета депутатов от 29.11.2005 предусматривает, что администрация г. Белгорода, является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления г. Белгорода, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Белгородской области.

Законом Белгородской области от 14.01.2008 № 183 органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Белгородской области (далее - органы местного самоуправления) наделены государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном межмуниципальном сообщении.

В целях удовлетворения потребностей населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности; установления организационно-правовых и экономических основ создания условий для предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения на территории Белгородской области; установления компетенции органов государственной власти в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Белгородской области; формирования единых подходов к организации транспортного обслуживания населения Белгородской области, упорядочение процедур взаимодействия органов государственной власти Белгородской области, физических и юридических лиц, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа на территории Белгородской области принят Закон Белгородской области от 8.11.2011 № 80 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Белгородской области».

В соответствие со статьей 17 названного Закона перевозчики обеспечивают перевозки по маршрутам регулярных перевозок на основании договора на осуществление транспортного обслуживания населения автобусами на соответствующих маршрутах регулярных перевозок (далее - договор на осуществление транспортного обслуживания). Договор на осуществление транспортного обслуживания заключается уполномоченным органом Белгородской области в сфере организации транспортного обслуживания населения по результатам конкурса на право заключения договора на осуществление транспортного обслуживания.

Несмотря на то, что с учетом вышеприведенных норм, договора на осуществление транспортного обслуживания населения, заключены администрацией г. Белгорода с ООО «Б», а также с ООО «А», в силу ее публично-властных полномочий, возможность взыскания неустойки, являющейся способом обеспечения исполнения обязательств, а также мерой имущественной ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, предусмотрена непосредственно условиями заключенных договоров и носит гражданско-правовой характер, а, следовательно, не совершение со стороны администрации г. Белгорода действий по ее взысканию не вытекает из публичных правоотношений и оспариваемое в данном случае бездействие не подлежит рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отменить, что судебное решение должно быть исполнимым, поскольку только в этом случае может быть достигнута цель осуществления правосудия - восстановление нарушенных прав.

В рассматриваемом случае, выбранный прокурором способ защиты не приведет к восстановлению прав неопределенного круга лиц и муниципального образования, как на поступление в местный бюджет денежных средств, так и на обеспечение безопасности населения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок, благоприятную окружающую среду.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что материально-правовой природой субъективных прав, подлежащих судебной защите, обусловлено диспозитивное начало гражданского судопроизводства; диспозитивность означает, что процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются, главным образом, по инициативе непосредственных участников спора, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться процессуальными правами и спорным материальным правом, а принцип диспозитивности в совокупности с другими принципами гражданского судопроизводства, в том числе закрепленными Конституцией Российской Федерации равенством всех перед законом и судом, состязательностью и равноправием сторон, выражают цели правосудия по гражданским делам, прежде всего конституционную цель защиты прав и свобод человека и гражданина (постановления от 14.02.2002 № 4-П, от 16.07.2004 № 15-П, от 30.11.2012 № 29-П и др.).

Действующие нормы процессуального права не содержат нормы, предусматривающей возможности прокурора требовать в судебном порядке возложения на лицо обязанности подачи в суд заявления о взыскании неустойки.

В силу диспозитивного характера норм статьи 333 ГК РФ органы местного самоуправления вправе, но не обязаны обращаться в суд с требованием о взыскании неустойки.

При таких обстоятельствам, судья пришел к правильному выводу о том, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 128 КАС РФ в принятии административного искового заявления прокурора г. Белгорода следует отказать.

Также судебная коллегия отмечает, что оспариваемым бездействием администрации г. Белгорода, в смысле, придаваемом данному понятию, права неопределенного круга лиц и муниципального образования, очевидно не затрагиваются, поскольку нормами действующего законодательства на администрацию г. Белгорода не возложена прямая обязанность по обращению в суд с требованиями о взыскании неустойки, а прокурор обладает правом в соответствии с положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» обратиться в суд с иском к ООО «Б» и ООО «А» как о взыскании неустойки, так и о понуждении перевозчиков произвести замену используемых транспортных средств на транспортные средства экологического класса двигателей не ниже четвертого, что в силу пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ является самостоятельным основанием для отказа в принятии административного иска к производству суда.

По изложенным основаниям доводы частной жалобы о возможности рассмотрения поданного административного иска в порядке, предусмотренном КАС РФ, отклоняются, как не способные повлиять на судьбу оспариваемого судебного акта.

Руководствуясь ст.ст. 315, 316 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

определение судьи Свердловского районного суда г. Белгорода от 23.11.2016 об отказе в принятии административного искового заявления прокурора г. Белгорода в интересах муниципального образования «Город Белгород», неопределенного круга лиц к администрации г. Белгорода о признании незаконным бездействия по неисполнению условий договоров транспортного обслуживания населения от 10.07.2014 №№ в части неприменения мер ответственности в отношении ООО «Б» и ООО «А» за неисполнение обязательств по замене подвижного состава; обязании принять меры к взысканию в судебном порядке неустойки оставить без изменения, частную жалобу прокурора г. Белгорода – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи