Решение по делу № 66а-820/2021 от 12.01.2021

                                                                                      Дело № 66а-820/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                             18 февраля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                                          Овсянкиной Н.В.,

судей                                                                          Жудова Н.В. и

                                                                                    Селиверстовой И.В.

при секретаре                           Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № № 3а-407/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Вега» к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании нормативного правового акта недействующим

по апелляционной жалобе департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 26 октября 2020 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее – Департамент, регулирующий орган) от 7 июля 2020 года № 107 установлены понижающие коэффициенты к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, утвержденных приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 8 октября 2019 года № 184.

Приказ департамента от 7 июля 2020 года № 107 опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) 8 июля 2020 года и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 июля 2020 года.

Общество с ограниченной ответственностью «Вега» (далее - ООО «Вега», Общество) обратилось в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 7 июля 2020 года № 107 «Об установлении понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров» (далее - Приказ № 107).

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, в частности Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269 (далее - Правила № 269), Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Минстроем Российской Федерации от 28 июля 2016 года № 524/пр, (далее - Методические рекомендации № 524/пр), поскольку, предоставляя регулирующему органу право утверждать нормативы накопления твердых коммунальных отходов, Правила № 269 не наделяют данный орган правом произвольно применять понижающие коэффициенты к установленным                                                    в предусмотренном законом порядке нормативам накопления твердых коммунальных отходов вне процедуры их определения.

Административный истец полагает, что в противоречие территориальной схеме обращения с отходами на территории Воронежской области, учтенных затрат регионального оператора при установлении предельного тарифа на услугу регионального оператора, в нарушение Правил № 269 и Методических рекомендации № 524/пр Департамент своим Приказом № 107 путем установления понижающих коэффициентов без проведения соответствующих процедур необоснованно снизил норматив накопления с 2,29 куб.м/год                              до 1,7046 куб.м/год, что нарушает право Общества на возмещение затрат                                         и формирует существенные финансовые потери.

Решением Воронежского областного суда от 26 октября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено; Приказ № 107 судом признан не действующим с момента его принятия.

Не согласившись с постановленным решением, Департамент подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, что у суда не было оснований к отмене всего приказа; исходя из выводов суда следует несоответствие законодательству только пункта 2 приказа, а административным истцом не представлено доказательств того, что оспариваемый приказ провоцирует снижение качества услуги по обращению с твердыми бытовыми отходами и формирует существенные финансовые потери для регионального оператора.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и представителем административного истца поданы письменные возражения.

Участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что на основании соглашений об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО) на территории Воронежской области от 22 октября 2018 года, заключенных с Департаментом, ООО «Вега» является региональным оператором по обращению с ТКО, в том числе в Бутурлиновском и Панинском межмуниципальных кластерах.

Приказами Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 20 декабря 2019 года № № 56/23, 56/24 установлены и введены в действие на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с ТКО для ООО «Вега» на территории муниципальных образований в зоне деятельности Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных кластеров.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В соответствии с частями 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах производства и потребления) в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 3 ноября 2015 года № 147-ОЗ «Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления» установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.

Статьей 2 Закона Воронежской области от 17.10.2012 № 111-ОЗ                               «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» предусмотрено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.

Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.

Постановлением правительства Воронежской области от 26 ноября 2014 года № 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - Положение), которое предусматривает, что департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1); как исполнительный орган государственной власти издает в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты - приказы, которые являются обязательными для исполнения на территории Воронежской области (пункт 1.5); устанавливает нормативы накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22).

Проанализировав приведенные выше положения, а также статьи 4 Закона Воронежской области от 1 февраля 1995 года № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области», статьи 6 Закона Воронежской области от июля 2006 года № 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации», суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, Департамент действовал с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.

Утверждения административного истца о том, что Приказ № 107 не зарегистрирован в регистре нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Воронежской области и данное обстоятельство свидетельствует о нарушении правил введения данного приказа                            в действие, судом первой инстанции верно признаны не состоятельными, поскольку согласно пункту 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу. При этом следует учитывать, что включение нормативных правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием их вступления в силу. Следовательно, несоблюдение требований о включении акта в указанный регистр не может служить основанием для признания акта недействующим.

Доводы апелляционной жалобы о соответствии Приказа № 107 действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, своего подтверждения не нашли.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал на несоответствие оспариваемого приказа об установлении понижающего коэффициента к нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров Правилам № 269, как имеющим большую юридическую силу.

Данные выводы суда первой инстанции являются обоснованными в виду следующего.

Как следует из материалов дела, приказом Департамента от 8 октября 2019 года № 184 были утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области, в том числе для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, в соответствии с которым норматив накопления твердых коммунальных отходов для многоквартирных домов и индивидуальных жилых домов по Бутурлиновскому и Панинскому межмуниципальным экологическим отходоперерабатывающим кластерам составил 2,29 куб.м/год.

Приказом № 107 установленный норматив накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, утвержденным приведенным выше приказом, для многоквартирных домов и индивидуальных жилых домов                          был снижен с 2,29 куб.м/год до до 1,7046 куб.м/год.

В соответствии с положениями Закона об отходах производства и потребления правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 1 статьи 2); нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 2 статьи 24.10).

Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов утверждены Правилами № 269, в соответствии с которыми нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образовании) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 4); категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6); в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа (пункт 7).

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил № 269, в частности замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов (пункт 11).

Пунктом 3 Методических указаний № 524/пр закреплено, что органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления, согласно приложениям № 3, 4, 5 к названным Методическим рекомендациям.

Согласно пунктам 11, 12, 13, 14, 15 Методических рекомендаций № 524/пр в целях проведения замеров отходы в контейнере рекомендуется разравнять и мерной линейкой (ноль совпадает с дном контейнера) определять объем отходов. Массу отходов рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного контейнера при помощи средств измерения массы, отвечающим требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений (далее - средства измерения) и последующего вычитания массы пустого контейнера. Массу отходов в полиэтиленовых мешках рекомендуется определять путем взвешивания каждого заполненного полиэтиленового мешка при помощи средств измерения. В случае заполнения всех контейнеров на одном объекте допускается определение массы отходов проводить путем взвешивания загруженного и порожнего мусоровоза на автомобильных весах.

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложении 4 и 5.

Работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет.

В соответствии с пунктом 9 Методических рекомендаций № 524/пр замер производятся в следующие сроки: а) зима - декабрь, январь; б) весна - апрель; в) лето - июнь, июль; г) осень - сентябрь, октябрь.

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что, предоставляя регулирующему органу право утверждать определенные в установленном порядке нормативы накопления твердых коммунальных отходов в отношении территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований), Правила № 269 не устанавливают какого-либо иного порядка их определения и утверждения, в том числе не предоставляют данному органу право произвольно применять понижающие коэффициенты к установленным в предусмотренном порядке нормативам накопления вне процедуры их определения.

Доказательств соблюдения административным ответчиком процедуры определения нормативов накопления, предусмотренной положениями Правил № 269, при установлении понижающего коэффициента к нормативам накопления твердых коммунальных отходов, в материалы дела не представлено.

При этом судом первой инстанции приняты во внимание объяснения представителя административного ответчика Сотникова Н.В., из которых следует, что доказательств как обоснования установления понижающего коэффициента к нормативам накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Департамента от 8 октября 2019 года № 184, так и определения размера данного коэффициента, указанного в Приказе № 107, не имеется.

Пункт 2 оспариваемого нормативного правового акта рекомендует региональному оператору ООО «Вега» при начислении платы за услугу                               по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2020 год применять предельные значения стоимости для муниципальных районов, входящих в зону деятельности Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров на каждого проживающего в месяц, в то время как утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами отнесено пунктом3.1.3.19 Положения о департаменте, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 3 марта 2020 года № 283к к полномочиям департамента                                             по государственному регулированию тарифов Воронежской области.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности с учетом анализа приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к выводу, что содержащиеся в пункте 2 оспариваемого Приказа № 17 рекомендации по применению тарифов не соответствуют действующему федеральному законодательству и порождают правовую неопределенность в отношении подлежащего применению тарифа, а действующее законодательство не предусматривает включение в нормативный правовой акт норм рекомендательного характера.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается.

Пунктом 18 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года № 484, предусмотрено, что тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с Методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или при ее отсутствии, - исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Доводам административного ответчика, повторяющимся в апелляционной жалобе, о том, что ООО «Вега» не представило доказательств нарушения их прав и законных интересов Приказом № 107 судом первой инстанции в обжалуемом решении дана оценка, и они признаны не обоснованными, поскольку при утверждении приказом департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области от 26 августа 2016 года № 356 (в редакции приказа от 19 декабря 2019 года № 543) территориальной схемы обращения с отходами на территории Воронежской области использованы нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные приказом департамента от 8 октября 2019 года № 184, при установлении предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО «Вега» департаментом по государственному регулированию тарифов по Воронежской области расчет объема и массы вывозимых твердых коммунальных отходов выполнен в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами на территории Воронежской области.

При этом Обществом представлены в материалы дела расчеты убытков, которые несет организация из-за применения оспариваемого приказа, и указанные расчеты административным ответчиком не оспорены.

Поскольку в соответствии с постановлением правительства Воронежской области от 1 октября 2020 года № 951 «Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета субсидий региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами на обеспечение части затрат, связанных с предоставлением коммунальной услуги населению по обращению с твердыми коммунальными отходами в 2020 году» (далее - Порядок) региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами имеют право на получение субсидий на финансовое обеспечение расходов, целью представления субсидий является финансовое обеспечение затрат региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, возникших не ранее 28 марта 2020 года и включенных в единый тариф на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами следующих расходов: материальные затраты на приобретение горюче-смазочных материалов; материальные затраты на ремонт и обслуживание транспортных средств, использующихся для перевозки твердых коммунальных отходов, включая приобретение к ним запасных частей, автошин; расчеты с операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами; лизинговые платежи на приобретение спецтехники; аренда спецтехники, постольку ссылки административного ответчика на то, что административный истец не имеет право утверждать, что оспариваемый нормативный правовой акт влечет нарушение его прав в части осуществления предпринимательской деятельности, правомерно отклонены судом первой инстанции.

Суд первой инстанции, со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в пункте 38 Постановления № 50, в целях восстановления нарушенных прав административного истца с учетом имевшего место применения данного акта к ООО «Вега», поскольку с момента издания оспариваемый приказ противоречил нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пришел к правильному выводу о признании его не действующим с даты его принятия.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

    определила:

решение Воронежского областного суда от 26 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий                                                  Н.В. Овсянкина

Судьи                                                                                 Н.В. Жудов

                                    И.В. Селиверстова