Решение по делу № 66а-860/2020 от 28.09.2020

УИД № 42OS0000-01-2020-000075-77

                                                                                                 Дело № 66а-860/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                  27 ноября 2020 года

    Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Знаменщикова Р.В.,

    судей                                 Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.,

    при секретаре                   Крикуновой Е.О.

    рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца Щагриной Н.И. на решение Кемеровского областного суда от 22 июля 2020 года

    по административному делу № 3а-170/2020 по административному исковому заявлению Щагриной Н.И. о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198.

    Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Щагрина Н.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не соответствующим законодательству и недействующим пункт 2.9.6. раздела 2 части 3 Правил благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 24 декабря 2013 года № 16/198 (далее - Правила благоустройства).

В обоснование административных исковых требований указала, что оспариваемое положение нормативного правового акта, неисполнение которого повлекло привлечение административного истца к административной ответственности по статье 34 закона Кемеровской области от 16 июня 2006 года № 89-ОЗ «Об административных правонарушениях в Кемеровской области», противоречит части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и принято административным ответчиком с превышением полномочий, поскольку фактически регулирует отношения в сфере предпринимательской деятельности.

Решением Кемеровского областного суда от 22 июля 2020 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Щагрина Н.И. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что судебный акт является незаконным, необоснованным и принят с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения административного дела. Полагает, что Новокузнецкий городской Совет народных депутатов Кемеровской области не располагал при принятии Правил благоустройства полномочиями по установлению в них запрета на торговлю вне отведенных для этих целей местах, так как предмет регулирования данного правового акта установлен частью 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой закреплен исчерпывающий перечень подлежащих регулированию правилами благоустройства территории муниципального образования вопросов. Кроме того, оспариваемая норма регулирует отношения в сфере предпринимательской деятельности и никакого отношения к благоустройству территории не имеет. При этом административный истец осуществляла торговлю на придомовой территории многоквартирного дома, которая находится в частной собственности. Также судом допущены грубые нарушения норм процессуального права, выразившиеся в ее ненадлежащем извещении о последнем судебном заседании.

В письменных возражениях административный ответчик и прокурор просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения оспариваемого решения.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Постановлением административной комиссии Центрального района Новокузнецкого городского округа от 24 января 2019 года № Щагрина Н.И. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 34 закона Кемеровской области от 16 июня 2006 года № 89-ОЗ «Об административных правонарушениях в Кемеровской области», за нарушение пункта 2.9.6. раздела 2 части 3 Правил благоустройства.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что административный истец была вправе обратиться в Кемеровский областной суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства в части, затрагивающей ее права и законные интересы.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ одним из вопросов местного значения муниципального, городского округа является утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Пунктом 25 части 1 статьи 6 Устава города Новокузнецка, утвержденного постановлением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 27 декабря 2009 года № 11/117, к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение Правил благоустройства территории города Новокузнецка, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В силу пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Представительным органом Новокузнецкого городского округа, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Новокузнецкий городской Совет народных депутатов (часть 1 статьи 26 Устава города Новокузнецка).

Частью 4 статьи 33 Устава города Новокузнецка закреплено, что нормативные правовые акты городского Совета народных депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в городской газете «Новокузнецк».

Из представленных материалов следует, что решением административного ответчика от 24 декабря 2013 года № 16/198 утверждены Правила благоустройства территории Новокузнецкого городского округа, которые в этот же день подписаны главой города Новокузнецка и 26 декабря 2013 года опубликованы в городской газете «Новокузнецк» (№ 95 (740)).

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Правила благоустройства приняты в рамках полномочий муниципального образования на осуществление правового регулирования вопросов, отнесенных к его ведению, уполномоченным на то органом - Новокузнецким городским Советом народных депутатов, с соблюдением требований к форме и порядку их принятия, введения в действия и официального опубликования. Административное исковое заявление и апелляционная жалоба в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержат.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут приниматься только по вопросам местного значения и не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 21 части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1, пункт 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Градостроительный кодекс Российской Федерации, определяя градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, городов и иных поселений, осуществляемую наряду с другими видами в виде благоустройства территорий, установил, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий, а элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1).

В то же время нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из пунктов 1, 10.2, 36 - 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении административно-правового спора суд первой инстанции исходил из того, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и включает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на них объектов (при этом элементами благоустройства являются не только декоративные, технические, планировочные устройства, но и нестационарные торговые объекты, в том числе разностной и развозной торговли), следовательно, вопросы порядка и способов размещения нестационарных торговых объектов могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации предписывает собственникам земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из этого исходит и Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», говоря о том, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации (часть 7 статьи 10).

Очевидно, что при таком правовом регулировании введение запрета розничной торговли в неустановленных специально для этого местах не может рассматриваться как не соответствующим федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку оно имеет целевую направленность - обеспечение целостности и сохранности соответствующих объектов благоустройства и не предполагает ограничение свободы хозяйствующих субъектов в выборе ими видов и форм торговли, в том числе разносной (с рук, ручных тележек, через прилавки, из корзин и иных специальных приспособлений для демонстрации, удобства переноски и продажи товаров) и развозной торговли с использованием специализированных или специально оборудованных для торговли транспортных средств, осуществляемых вне стационарных торговых объектах.

Учитывая изложенное и сущность оспариваемой правовой нормы, суд первой инстанции констатировал, что, устанавливая требование, содержащееся в пункте 2.9.6. раздела 2 части 3 Правил благоустройства, административный ответчик не вышел за пределы предмета правового регулирования данного правового акта и не превысил свои полномочия. Судебная коллегия соглашается с данным выводом Кемеровского областного суда.

По этим же основаниям суд апелляционной инстанции отклоняет утверждение административного истца о том, что оспариваемая норма регулирует отношения в сфере предпринимательской деятельности и никакого отношения к благоустройству территории не имеет.

Тот факт, что Щагрина Н.И. осуществляла торговлю на придомовой территории многоквартирного дома, которая находится в частной собственности, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения. Кроме того, приобщенный к материалам административного дела договор от ДД.ММ.ГГГГ на момент совершения административного правонарушения заключен не был.

В целом доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, они аналогичны приводимым в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

Вопреки позиции апеллянта грубых нарушений норм процессуального права, в том числе связанных с ненадлежащим извещением лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, при рассмотрении административного дела по существу не допущено.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным отношениям. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 22 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Щагриной Н.И. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи