Решение по делу № 8а-5280/2020 от 11.02.2020

Дело № 88а-5738/2020г.

ВТОРОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Рі. РњРѕСЃРєРІР°                             18 марта 2020 РіРѕРґР°

    РЎСѓРґРµР±РЅР°СЏ коллегия РїРѕ административным делам Второго кассационного СЃСѓРґР° общей юрисдикции РІ составе

председательствующего Кузьмичева С.И.,

судей Анатийчук О.М., Рахманкиной Е.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу председателя Собрания депутатов Костромского муниципального района -Шапошникова Ярослава Анатольевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 06 декабря 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Нода Валерия Юрьевича об оспаривании решений и действий Собрания депутатов Костромского муниципального района, решений и действий рабочей группы Собрания депутатов Костромского муниципального района (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-2457/2019 г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М., представителей административных ответчиков председателя собрания депутатов Шапошникова Я.А. и действующего по доверенности Камкина А.А., поддержавших кассационную жалобу, административного истца возражавшего против жалобы, судебная коллегия,

установила:

Нода В.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконными и отмене решений Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2016 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2017 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2018 год».

В ходе рассмотрения дела Нода В.Ю. уточнил требования, заявив их, в том числе к членам рабочей группы Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области Полякову И.Г., Константинову Н.Г., Аристовой И.А., Зубовой Е.Н., Старикину Н.А., Журавлеву Н.А., Шиловой Е.А., Кузнецову С.П., Нургазизову А.А., Якимовой Н.Л., Лазутиной Г.П., Зобову А.Ю., Батурину Р.Ю., Смирнову И.Г., Люкову А.Е., просил:

- признать незаконными действия и решения рабочей группы Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области в составе: Полякова И.Г., Константинова Н.Г., Аристовой И.А., Зубовой Е.Н., Старикина Н.А., Журавлева Н.А., Шиловой Е.А., Кузнецова С.П., Нургазизова А.А., Якимовой Н.Л., Лазутиной Г.П., Зобова А.Ю., Батурина Р.Ю., Смирнова И.Г., Люкова А.Е., отраженные в протоколе № от ДД.ММ.ГГГГ, по признанию деятельности главы Костромского муниципального района за 2016, 2017, 2018 годы неудовлетворительной, по обращению в Собрание депутатов Костромского муниципального района о признании работы главы Костромского муниципального района за 2016, 2017, 2018 годы неудовлетворительной, по проведению голосования по вопросам деятельности главы Костромского муниципального района за 2016, 2017, 2018 годы путем <данные изъяты>;

- признать незаконными действия Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области по признанию деятельности главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю. по результатам его ежегодных отчетов за 2016, 2017, 2018 годы неудовлетворительной;

- признать незаконными и отменить решения Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2016 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2017 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2018 год»;

- признать незаконными решения Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области об обращении в Собрание депутатов Костромского муниципального района Костромской области с инициативой об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю., о том, чтобы считать решение № от ДД.ММ.ГГГГ обращением в Собрание депутатов Костромского муниципального района Костромской области с инициативой об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю., о назначении заседания Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области по рассмотрению инициативы об удалении в отставку на 04.10.2019 г.;

- признать незаконными и отменить решения Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обращении в Собрание депутатов об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю.», от ДД.ММ.ГГГГ № «Об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю.»;

- признать незаконным решение Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области, принятое 4 октября 2019 г., об удалении главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю. в отставку.

В обоснование требований указал, что правомочие представительного органа местного самоуправления на удаление в отставку главы муниципального образования, закрепленное в статье 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагает необходимость строгого соблюдения депутатами норм права, регулирующих соответствующую процедуру удаления в отставку. Собранием депутатов на основании обращения заместителя губернатора Костромской области Фишера А.А. была образована рабочая группа, которая 26 сентября 2019 года провела заседание по вопросу оценки деятельности главы Костромского муниципального района за 2016, 2017, 2018 годы. Вопреки требованиям закона рабочая группа рассмотрела поступившее обращение заместителя губернатора Костромской области субъективно и формально, без привлечения специалистов, не обладая специальными познаниями. Сотрудники администрации Костромского муниципального района, входящие в состав рабочей группы, не привлекались к рассмотрению вопросов оценки деятельности главы, документы не изучались, глава Костромского района не заслушивался. Решение от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обращении в Собрание депутатов об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю.» принято с нарушением норм Федерального закона № 131-ФЗ. В нарушение Федерального закона № 131-ФЗ, Устава муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области ДД.ММ.ГГГГ Собрание депутатов Костромского муниципального района без указания конкретных оснований, предусмотренных названной статьей, и без учета его особого мнения, изложенного в письменном виде, приняло решение № «Об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю.», сославшись лишь на решение от ДД.ММ.ГГГГ №. Обращал внимание, что распоряжение заместителя губернатора Костромской области Фишера А.А. от ДД.ММ.ГГГГ №р, на основании которого ДД.ММ.ГГГГ была дана неудовлетворительная оценка деятельности главы Костромского муниципального района, издано с превышением полномочий указанного должностного лица.

Решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29 октября 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение районного суда было отменено с принятием нового решения, постановлено признать незаконными решения Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2016 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2017 год», от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании деятельности главы Костромского муниципального района неудовлетворительной за 2018 год»; решение Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю.».

В кассационной жалобе председатель Собрания депутатов Костромского муниципального района ставит вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения районного суда. Полагает, что судом второй инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Председатель Собрания депутатов Костромского муниципального района и представитель ответчика кассационную жалобу поддержали по доводам в ней приведенным.

Административный истец полагал, что апелляционное определение является законным и просил кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, будучи своевременно и надлежащим образом извещены, в суд не явились.

Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

РџСЂРё рассмотрении настоящего дела такого СЂРѕРґР° нарушений действующего законодательства допущено РЅРµ было.    

Из материалов дела следует, что решением избирательной комиссии Костромского муниципального района Костромской области № от ДД.ММ.ГГГГ Нода В.Ю. признан избранным на должность главы Костромского муниципального района Костромской области.

20 февраля 2017 года администрацией Костромского муниципального района на рассмотрение Собрания депутатов Костромского муниципального района был внесен проект решения «О рассмотрении отчета главы Костромского муниципального района за 2016год».

27 февраля 2017 год на заседании Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области V созыва был рассмотрен отчет главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю. за 2016 год. По результатам отчета Собрание депутатов Костромского муниципального района путем открытого голосования решило принять проект решения по отчету, за принятие проекта проголосовал 21 депутат из 21 присутствующих.

Решением Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О рассмотрении отчета главы Костромского муниципального района за 2016 год» отчет главы Костромского муниципального района о работе администрации Костромского муниципального района за 2016 год принят к сведению.

28 февраля 2018 года администрацией Костромского муниципального района Костромской области на рассмотрение Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области был направлен проект решения отчета главы Костромского муниципального района за 2017 год. По результатам отчета Собрание депутатов Костромского муниципального района путем открытого голосования решило принять проект решения по отчету, за принятие проекта проголосовало 16 депутатов из 16 присутствующих.

Решением Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О рассмотрении отчета главы Костромского муниципального района за 2017 год» отчет главы Костромского муниципального района о работе администрации Костромского муниципального района за 2017 год принят к сведению.

12 марта 2019 года администрацией Костромского муниципального района Костромской области на рассмотрение Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области был направлен отчет главы Костромского муниципального района по итогам работы за 2018г. По результатам отчета Собрание депутатов Костромского муниципального района путем открытого голосования решило принять проект решения по отчету, за принятие проекта проголосовало 17 депутатов из 17 присутствующих.

Решением Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № «О рассмотрении отчета главы Костромского муниципального района о работе за 2018 год» отчет главы Костромского муниципального района о работе администрации Костромского муниципального района за 2018 год принят к сведению.

Все заседания Собрания депутатов являлись правомочными, на них присутствовало не менее 50 процентов от числа избранных депутатов, как это предусмотрено в части 3 статьи 26 Регламента Собрания депутатов Костромского муниципального района, утвержденного решением Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ №.

21 августа 2019 года в Собрание депутатов Костромского муниципального района Костромской области поступило обращение заместителя губернатора Костромской области Фишера А.А. № об оценке деятельности главы Костромского муниципального района Костромской области.

Решением Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от ДД.ММ.ГГГГ № была создана рабочая группа по вопросу оценки деятельности главы Костромского муниципального района Костромской области.

Оценив деятельность главы Костромского муниципального района Костромской области за 2016-2018 годы, рабочая группа приняла решение обратиться в Собрание депутатов Костромского муниципального района Костромской области о признании работы главы Костромского муниципального района за 2016, 2017, 2018 годы неудовлетворительной (протокол № от ДД.ММ.ГГГГ).

Рассмотрев отчеты главы Костромского муниципального района о результатах работы за 2016, 2017, 2018 годы, протокол заседания рабочей группы, Собрание депутатов Костромского муниципального района решило обратиться в Собрание депутатов Костромского муниципального района с инициативой об удалении главы Костромского муниципального района в отставку (решение от ДД.ММ.ГГГГ №).

Решениями Собрания депутатов Костромского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №№, 48, 49 деятельность главы Костромского муниципального района Костромской области по результатам отчетов от 2016, 2017, 2018 годы была признана неудовлетворительной.

27 сентября 2019 года глава Костромского муниципального района Костромской области представил Собранию депутатов Костромского муниципального района Костромской области особое мнение по вопросу удаления в отставку.

02 октября 2019 года губернатор Костромской области по результатам рассмотрения обращения депутатов об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Костромской области направил председателю Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области письменное мнение о том, что он считает возможным поддержать данную инициативу.

04 октября 2019 года в присутствии главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю. было проведено заседание Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области V созыва, в ходе которого Нода В.Ю. дал объяснения по обстоятельствам, выдвигаемым в качестве основания для удаления его в отставку.

04 октября 2019 года депутатами Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области путем <данные изъяты> принято решение № об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Костромской области Ноды В.Ю. За принятие данного решения проголосовало 22 депутата, т.е. не менее двух третей от установленной статьей 21 Устава муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области численности депутатов (26 депутатов).

Районный суд, принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований, пришел к выводам о том, что процедура рассмотрения вопроса об удалении в отставку главы Костромского муниципального района Собранием депутатов Костромского муниципального района соблюдена, оспариваемые решения приняты административным ответчиком в установленном порядке, в пределах своей компетенции, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав административного истца. Суд также указал в решении, что в силу закона депутаты свободны в своем волеизъявлении, оценка деятельности главы муниципального образования по результатам ежегодных отчетов отнесена законом к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции, не согласился с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые решения не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Согласно части 11.1 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (части 1, 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 74.1 Федерального закона №131-ФЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является, в том числе неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В муниципальном образовании Костромской муниципальный район Костромской области постоянно действующим представительным органом муниципального района является Собрание депутатов, к полномочиям которого в числе прочих относится рассмотрение ежегодных отчетов главы муниципального района о деятельности администрации муниципального района, о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов муниципального района, принятие решения об удалении главы муниципального района в отставку (часть 1 статьи 21, пункт 5 части 2, пункт 10 части 1 статьи 22 Устава муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области, принятого решением Костромского районного Собрания депутатов от ДД.ММ.ГГГГ №).

Согласно части 1 статьи 26 Устава муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального района подконтролен и подотчетен населению и Собранию депутатов, представляет Собранию депутатов муниципального района ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации муниципального района, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов муниципального района (части 6, 6.1 статьи 26 Устава).

Полномочия главы муниципального района прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 28.1 настоящего Устава (пункт 2.1 части 1 статьи 28 Устава).

Одним из оснований для удаления главы муниципального района в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального района Собранием депутатов муниципального района по результатам его ежегодного отчета перед Собранием депутатов муниципального района, данная два раза подряд (пункт 3 части 2 статьи 28.1 Устава).

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение районного суда и удовлетворяя административное исковое заявление, исходил из того, что отчет главы муниципального образования носит регулярный, плановый характер – один раз в каждом календарном году; обязанность по представлению ежегодных отчетов о результатах своей деятельности и результатах деятельности администрации муниципального района, предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области, Нодой В.Ю. выполнена; из протоколов заседаний Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от 27 февраля 2017 года, 28 февраля 2018 года, 15 марта 2019 года следует, что по результатам заслушивания отчетов главы Костромского муниципального района Ноды В.Ю. о своей деятельности вопрос о даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Костромского муниципального района на обсуждение депутатов не ставился, голосование по этому вопросу не проводилось, решения об этом Собранием депутатов Костромского муниципального района приняты не были; неудовлетворительная оценка деятельности главы Костромского муниципального района представительным органом муниципального района по результатам ежегодных отчетов за 2016 – 2018 годы не дана, замечания по отчетам не поступили; законных оснований для повторного рассмотрения ежегодных отчетов о деятельности главы муниципального района Собрание депутатов Костромского муниципального района Костромской области за 2016-2018 годы, принятию решения о признании неудовлетворительной его деятельности на заседании Собрания депутатов, проведенного 27 сентября 2019 года и решения об удалении Ноды В.Ю., в отставку не имелось.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на обстоятельствах административного дела, подтвержденных доказательствами, которым дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Нормы материального и процессуального права судом апелляционной инстанции применены правильно, а выводы районного суда, равно как и доводы кассационной жалобы основаны на ошибочном толковании положений закона.

Из буквального толкования положений пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, следует, что основанием удаления в отставку главы муниципального образования может быть вынесение представительным органом муниципального образования решения о неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. Удаление главы в отставку по данному основанию возможно только в случае ежегодной оценки представительным органом результатов деятельности главы муниципального образования, при которой неудовлетворительная оценка дается в течение двух лет подряд. Возможность в дальнейшем переоценки деятельности главы муниципального образования законодательством не предусмотрена.

Неудовлетворительная оценка деятельности Ноды В.Ю. – главы муниципального образования в течение двух лет подряд представительным органом муниципального образования не была дана. В связи с этим, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отмене решения районного суда и принятию нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы, о том, что рассмотрение вопроса об оценке деятельности главы муниципального образования за 2016-2018 годы в 2019 году не является нарушением требований закона, признаются судебной коллегией не состоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального закона, регулирующих возникшие административные правоотношения.

Оснований, перечисленных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену, решения суда по делу не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 06 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу председателя Собрания депутатов Костромского муниципального района - Шапошникова Ярослава Анатольевича без удовлетворения.

Председательствующий

РЎСѓРґСЊРё