Решение по делу № 33-905/2024 от 22.01.2024

Судья Бахарева Е.Е. Дело № 2-6537/2023

УИД 35RS0010-01-2023-005815-82

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 марта 2024 года № 33-905/2024

г. Вологда

Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе

председательствующего Образцова О.В.,

судей Вахониной А.М., Белозеровой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Артамоновой Ю.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению помощника прокурора города Вологды на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 14 сентября 2023 года по иску прокуратуры города Вологды, действующей в интересах неограниченного круга лиц, к Администрации города Вологды, Департаменту городского хозяйства Администрации города Вологды, муниципальному казенному учреждению «Градостроительный центр города Вологды» о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Образцова О.В., объяснения прокурора прокуратуры Вологодской области Казначеевой Я.А., представителя Администрации города Вологда по доверенности Малафеевской М.Г., представителя Департамента городского хозяйства Администрации города Вологды по доверенности Савиной И.М., представителя ответчика МКУ «Градостроительный центр города Вологды» по доверенности Серовой Е.Е., судебная коллегия

установила:

прокуратура города Вологды, действуя в интересах неограниченного круга лиц, обратилась в суд с иском к Администрации города Вологды, Департаменту городского хозяйства Администрации города Вологды (далее ДГХ Администрации города Вологды), муниципальному казенному учреждению «Градостроительный центр города Вологды» (МКУ «Градостроительный центр города Вологды»), в котором с учетом уточнения просила построить автомобильную дорогу общего пользования местного значения, относящуюся к V категории с твердым типом покрытия облегченного типа дорожных одежд в границах земельного участка с кадастровым номером №... по Онежскому переулку г. Вологды в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу, разработать проект организации дорожного движения по Онежскому переулку г. Вологды в течение 3 месяцев с момента окончания строительства дороги, в течение 3 месяцев с момента окончания строительства дороги совершать действия по оформлению технического паспорта на автомобильную дорогу общего пользования местного значения местного значения по Онежскому переулку г. Вологды.

Исковые требования мотивированы тем, что в ходе проведения прокурорской проверки установлено отсутствие проезда с твердым покрытием к домам, расположенным на Онежском переулке г. Вологды, в связи с чем, 29 декабря 2022 года в адрес и.о. начальника Департамента городского хозяйства Администрации города Вологды вынесено представление №..., которое ответчиками добровольно не исполнено, чем нарушаются права неограниченного круга лиц на проезд.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 14 сентября 2023 года прокуратуре, действующей в интересах неограниченного круга лиц, в удовлетворении исковых требований к Администрации города Вологды, ДГХ Администрации города Вологды, МКУ «Градостроительный центр города Вологды» о возложении обязанности отказано в полном объеме.

В апелляционном представлении помощник прокурора города Вологды просит решение суда отменить с принятием нового судебного акта об удовлетворении иска. Указывает, что судом не учтена судебная практика о том, что требования, предъявляемые к содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения, определены законом, их выполнение не относится к административно-хозяйственной деятельности ответчиков и не определяется их усмотрением, поэтому возложение на них обязанности устранить в срок установленный судом допущенные нарушения закона в части обустройства автомобильной дороги местного значения в границах населенного пункта города Вологды не может быть расценено в качестве вмешательства в его административно-хозяйственную деятельность. Надлежащим ответчиком в данном деле является только Администрация города Вологды, судом необоснованно к участию в деле в качестве ответчиков привлечены ДГХ Администрации города Вологды, МКУ «Градостроительный центр города Вологды». Судом не исследован акт осмотра земельных участков.

В возражениях на апелляционное представление МКУ «Градостроительный центр города Вологды» просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

В судебных заседаниях апелляционной инстанции прокурор прокуратуры Вологодской области Казначеева Я.А. пояснила, что земельные участки предоставлялись многодетным семьям, а в ходе осмотра местности и опроса собственников земельных участков выявлено, что транспортная доступность к земельным участкам не обеспечена, проезд затруднен, твердое дорожное покрытие отсутствует. Также отметила, что в соответствии с ГОСТ Р 59120-2021. «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Дорожная одежда. Общие требования» дорога 5 типа представляет собой (облегченную) конструкцию дорожной одежды, и возможность постройки такой дороги имеется.

В судебных заседаниях апелляционной инстанции представитель Администрации города Вологда по доверенности Малафеевская М.Г. пояснила, что Администрация является ненадлежащим ответчиком по делу, так как функции по проектированию, строительству и реконструкции автомобильных дорог переданы в полномочия МКУ «Градостроительный центр города Вологды». Отметила, что земельные участки в соответствии с Законом Вологодской области от 08 апреля 2015 года № 3627-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области» предоставлены гражданам, имеющим трех и более детей. Законодательством не предусмотрены положения об обеспечении каждого земельного участка инженерной и транспортной инфраструктурой, доступ к земельным участкам имеется по грунтовой дороге, район постепенно застраивается. Обязательства по финансированию в строительстве дорог у Администрации города Вологды в размере 10 % от областного бюджета. Отметила, что транспортная доступность к земельным участкам будет обеспечена в летнее время года. У собственников земельных участков возникают вопросы не по отсутствию автомобильной дороги, а по ненадлежащему её содержанию. Кроме того, пояснила, что истцом не представлены доказательства необходимости строительства 5 категории дороги с твердым покрытием, земельных участков под строительства автомобильной дороги нет, как и межевого плана дороги, строительство дорог ведется поэтапно в соответствии с планом.

Представитель ответчика Департамента городского хозяйства Администрации города Вологды по доверенности Савина И.М. суду апелляционной инстанции пояснила, что Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды также является ненадлежащим ответчиком по делу, так как функции по проектированию, строительству и реконструкции автомобильных дорог переданы в полномочия МКУ «Градостроительный центр города Вологды», кроме того, не является самостоятельным юридическим лицом.

Представитель ответчика МКУ «Градостроительный центр города Вологды» по доверенности Серова Е.Е. суду апелляционной инстанции пояснила, что главным распорядителем денежных средств выступает Администрация города Вологды, самостоятельных денежных средств в казенном учреждении не имеется и решать, какие дороги строить не входит в их полномочия.

Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Главного управления МЧС России по Вологодской области не явился, извещен надлежащим образом.

В соответствии со статьей 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд рассмотрел дело при состоявшейся явке.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, возражениях на нее, приходит к следующим выводам.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 14, 16, 34, 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ), статей 3, 6, 16 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2007 года № 257-ФЗ), положениями статей 26, 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, а также статей 31, 169, 171, 184.1, 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установив, что организация проектирования и строительства дорог местного значения, отнесены исключительно к компетенции уполномоченных органов, при этом судебные акты не могут подменять собой такое решение, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции и их правовыми основаниями соглашается в силу следующего.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными законом. Абзацем седьмым статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена защита гражданских прав путем присуждения к исполнению обязанности в натуре.

Исполнение обязанности в натуре означает понуждение должника выполнить действия, которые он должен совершить в силу закона либо имеющегося гражданско-правового обязательства.

В соответствии со статьями 3 и 16 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог; к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

К дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В силу частей 1, 2 статьи 5 Федерального закона от 08 ноября 2007 года автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения и частные автомобильные дороги. В зависимости от вида разрешенного использования автомобильные дороги подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и Федеральным законом № 257-ФЗ.

В силу части 1 и 9 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и не общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131, частью 1 статьи 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог не общего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с другими органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание.

При этом, согласно статье 14 Федерального закона 08 ноября 2007 года
№ 257-ФЗ планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

Согласно генеральному плану муниципального образования «Город Вологда», утвержденному решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 (с последующими изменениями), земельные участки, на которые истец ссылается в исковом заявлении, при его подаче в суд, находятся в функциональной зоне – застройки индивидуальными жилыми домами, в соответствии с Правилами землепользования и застройки <адрес>, утвержденными решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года
№... (с последующими изменениями) – в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-1).

Согласно пункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учёт, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Как на то указывает часть 1 статьи 10 Закона Вологодской области
от 08 апреля 2015 года № 3627-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области», формирование земельных участков осуществляется уполномоченными органами в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства с учетом следующих принципов: транспортная доступность; удовлетворительная экологическая обстановка (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и опасных производственных объектов, в том числе магистральных трубопроводов); существующая обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры (сроки такого строительства) и в расходах на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Строительство дорог осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 08 ноября 2007 год № 257-ФЗ, Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании разрешения на строительство, которое выдается в установленном порядке.

В силу части 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории муниципального округа, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления муниципального округа, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, принятие органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления муниципального округа, органом местного самоуправления городского округа решения о подготовке документации по планировке территории не требуется.

В соответствии с требованиями статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение для строительства дороги выдается только в случае соответствия проектной документации требованиям проекта панировки и межевания. Кроме того, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в отношении элемента панировочной структуры – улично-дорожная сеть, необходима подготовка отдельного вид документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564.

Согласно частью 5 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией муниципального округа, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации муниципального округа, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией муниципального округа, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 29 декабря 2022 года в адрес исполняющего обязанности Департамента городского хозяйства Администрации города Вологды вынесено представление №... прокуратуры города Вологды об устранении нарушений закона их причин и условий, им способствующих (л.д. 8, т. 1).

Указанное представление вынесено на основании проведенной прокурорской проверки в ноябре 2022 года, в ходе которой установлено отсутствие проезда с твердым покрытием к домам, расположенным на Онежском переулке г. Вологды (л.д. 9, т. 1).

По результатам рассмотрения представления прокуратуры города Вологды Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды 27 января
2023 года представил сведения, что <адрес> не входит в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории городского округа города Вологды, утвержденный постановлением Администрации города Вологды от 01 февраля 2011 года №... и не числиться в муниципальной собственности города Вологды (л.д. 13, т. 1). Отмечает, что в соответствии с пунктом 3.8 Правил благоустройства городского округа города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской думы от 02 апреля 2007 года № 392 в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, содержание проездов, территорий общего пользования осуществляется органом Администрации города Вологды, уполномоченным в сфере городского хозяйства, в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом города в соответствии с требованиями и перечнем территорий, утвержденным постановлением Администрации города Вологды от 24 октября 2017 года № 1206. Онежский переулок в данный перечень не входит в связи с чем, содержание переулка не предусмотрено (л.д. 13-14).

В соответствии с актом осмотра прокуратуры <адрес> выявлено, что проезд по <адрес> к земельному участку с кадастровым номером №... затруднен (л.д. 15).

Постановлением правительства Администрации города Вологды от 08 июня 2023 года № 808 «О возложении полномочий на муниципальное казенное учреждение «Градостроительный центр города Вологда» в целях повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений, подведомственных Администрации города Вологды, на основании статей 27 и 44 Устава городского округа города Вологды функции по проектированию, строительству и реконструкции автомобильных дорог (мостов, путепроводов) полномочия с 01 июля 2023 года переданы СКУ «Градостроительный центр города Вологды» (л.д. 31, т. 1).

Помощник прокурора г. Вологды Дементьев И.А. в письменных пояснениях отмечает, что отсутствие дороги для проезда транспорта к объектам недвижимости может привести к негативным последствиям, а также ограничивает доступ граждан к объектам инфраструктуры, что может привести к угрозе жизни и здоровью граждан и причинить имущественный вред (л.д. 82, т. 1).

В возражениях на исковое заявление и дополнениях ним, Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды отмечает, что вышеуказанные нормы не содержат положений, обязывающих орган местного самоуправления обеспечить каждый земельный участок, предоставленный семьям, имеющим трех и более детей, инженерной и транспортной инфраструктурой (л.д. 41, т 1). Кроме того, указывает, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов самоуправления осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления своих полномочий и суд, как орган судебной власти в рассматриваемом случае не вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления (л.д. 42-44, 77, т. 1).

МКУ «ГСЦ г. Вологды» в возражениях на исковое заявление отмечает, что МКУ «ГСЦ г. Вологды» выступает в качестве муниципального заказчика при заключении и исполнении контрактов на выполнение работ по проектированию и строительству в пределах доведенных обязательств и не наделен полномочиями самостоятельно принимать решения относительно строительства и проектирования капительного строительства (в том числе линейных объектов) (л.д. 71, т. 1).

Администрация города Вологды, в свою очередь, отмечает, что для обеспечения транспортной доступности к новым земельным участкам по Онежскому переулку города Вологды необходимо ее проектирование и строительство, которые планируются поэтапно в пределах выделяемого финансирования из областного и городского бюджетов, рассмотрение которого осуществляется в укрупненных показателях с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерацией детализацией. В бюджете города объем финансирования по строящимся объектам указывается общей суммой, при этом имеющегося объема финансирования недостаточно, чтобы закрыть всю потребность города в строительстве дорог (улиц), органы самоуправления вынуждены в данных вопросах выделять приоритеты и предусматривать очередность таких работ (л.д. 73-76, т. 1).

Вместе с тем, статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности бюджетов, который означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац тридцать шестой статьи 6) понимается, в частности орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным кодексом.

Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является в том числе находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено этим кодексом (абзац 38 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В статье 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип подведомственности расходов бюджетов, в соответствии с которым получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (абзац 2 пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце первом данного пункта порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.

На основании пункта 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

На основании положений статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств.

В силу статьи 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации. Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с настоящим Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основании положений статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации, бюджетом территориального государственного внебюджетного фонда, бюджетами муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта Российской Федерации, в случае, если они не установлены настоящим Кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете, законами субъекта Российской Федерации, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса. В решении представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) о бюджете муниципального района (городского округа с внутригородским делением) должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами городских, сельских поселений (внутригородских районов) в случае, если они не установлены настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Законом (решением) о бюджете утверждаются распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, а также общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств.

Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации утверждаются распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, и ведомственная структура расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

В силу положений статьи 215.1 исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, а решение вопросов формирования, утверждения, исполнения бюджета муниципального образования отнесено к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления и вмешательство в указанную деятельность исключается, соответственно, отказал в удовлетворении исковых требований.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции и их правовыми основаниями соглашается.

В силу требований статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда проверяется в пределах доводов апелляционной жалобы.

Судебной коллегией апелляционной инстанции в ходе судебного разбирательства установлено, что для обеспечения транспортной доступности к новым земельным участкам переулка Онежского <адрес> необходимо его проектирование и строительство, однако, работы по проектированию и строительству улично-дорожной сети в районах малоэтажной застройки планируются поэтапно в пределах выделяемого финансирования из областного бюджета (90% - от общего финансирования), софинансирование за счет средств местного бюджета составляет 10 % от общего финансирования.

В рамках выделенного финансирования в районах малоэтажной застройки (земельных участков, выделенных многодетным семьям) построены: за 2019 год – пер. Семейный (стоимость работ составила ... тыс.рублей); за 2020 год – пер. Славянский (стоимость работ составила <адрес>); за 2021 год – пер. Сиверский (стоимость работ составила ....рублей) и начало строительства пер. Радужного (стоимость работ составила ....рублей); за 2022 год – пер. Радужный (стоимость работ составила ...); за 2023 год – <адрес> (стоимость работ составила ... тыс.рублей). В настоящее время в 2024 году ведется проектирование ул. Космонавтов в г. Вологде, а имеющегося объема финансирования недостаточно, чтобы закрыть всю потребность города в строительстве дорог (лиц). Органы местного самоуправления вынуждены в данных вопросах выделять приоритеты и предусматривать очередность таких работ (л.д. 157-160, т. 1).

Все указанные работы выполнены в соответствии с заключенными муниципальными контрактами на строительство №... (л.д. 216-228, т. 1), №... (л.д. 162-179, т. 1), №... (л.д. 204-215, т. 1), №... (л.д. 180-191, т. 1), №... (л.д. 192-203, т. 1). В соответствии с указанными муниципальными контрактами источниками финансирования выступают средства бюджета города Вологды (местный бюджет) и Вологодской области (бюджет субъекта Российской Федерации).

Из представленных суду апелляционной инстанции соглашений от <ДАТА>, <ДАТА>, <ДАТА>, <ДАТА> следует, что муниципальному образованию «Город Вологда» были выделены субсидии на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения для обеспечения подъездов к земельным участкам, предоставляемым отдельным категориям граждан за счет бюджетных ассигнований Дорожного фонда Вологодской области (л.д.1-47, т. 2). Субсидии, в соответствии с условиями соглашений, предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законом области об областном бюджете на финансовые годы и плановые периоды, лимитов бюджетных обязательств, доведенных Департаменту как получателю средств областного бюджета на финансовый год.

Из предварительного объема бюджетных ассигнований на муниципальные программы и непрограммные направления деятельности на 2022 год и плановый период 2023-2024 годы усматривается, что строительство переулка Онежского предварительно было запланировано на 2023 год (л.д. 53, т. 2), а предварительным объемом бюджетных ассигнований на муниципальные программы и непрограммные направления деятельности на 2023 год и плановый период 2024-2025 годов предусмотрена корректировка проектно-сметной документации на строительство переулка Онежского (л.д. 67- оборотная сторона, т. 2).

На основании совместного выезда (л.д.184, т. 2) представителей органов местного самоуправления, прокуратуры <адрес>, Департамента городского хозяйства Администрации <адрес>, МКУ «Градостроительный центр», а также органов ГИБДД, который был осуществлен <ДАТА>, установлено, что доступ к земельным участкам по Онежскому переулку возможен по грунтовой дороге, в настоящее время район застраивается, и застроенная часть указанного переулка расчищена, к каждому дому обеспечена транспортная доступность, о чем свидетельствуют припаркованные автомобили у земельных участков и домов, тип покрытия дорожного полотна определить не представляется возможным ввиду снежного покрова. Кроме того, имеется нерасчищенная часть переулка, поскольку в домах не проживают (л.д. 160, т. 1). Указанные обстоятельства подтверждаются представленными фотографиями (л.д. 186-203, т. 2).

Из представленных истцом изъятых объяснений владельцев земельных участков ФИО10 (л.д. 126, т. 2), ФИО11 (л.д. 116, т. 2), ФИО12 (л.д. 106, т. 2), ФИО13 (л.д. 132, т. 2) усматривается, что собственники земельных участков самостоятельно расчищают дорогу в зимнее время, подсыпают дорогу при разливе талых вод, кроме того, тротуары и освещение по переулку Онежскому отсутствуют. Указанные пояснения, по мнению ответчиков, не свидетельствует об отсутствии транспортной доступности, а говорят о ненадлежащем содержании дороги. В материалы дела представлены фотографии, схемы расположения земельных участок, снимок местности, из которых усматривается, что осуществление проезда по переулку Онежский возможно, при этом сам по себе факт отсутствия на данном участке иного дорожного покрытия не говорит о нарушении прав граждан.

Как указано выше, в силу статьи 10 Закона области № 3627-ОЗ земельные участки предоставляются бесплатно из земель, не ограниченных в обороте, при наличии свободных земельных участков соответствующего разрешенного использования, образованных из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (часть 1). Планируемые к бесплатному предоставлению гражданам земельные участки должны быть образованы в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, санитарными и иными нормами, установленными законодательством Российской Федерации, а также формироваться с учетом следующих условий: 1) транспортная доступность; 2) отсутствие на земельном участке зон санитарной охраны производственных и опасных производственных объектов, магистральных трубопроводов, линейно-кабельных сооружений; 3) возможность подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства, планируемого к строительству на соответствующем земельном участке, к сетям инженерно-технического обеспечения, предусмотренная утвержденным проектом планировки территории, в границах которой расположен земельный участок, или программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, муниципального округа (часть 1(1)).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Исходя из вышеуказанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, для возложения на орган местного самоуправления обязанности по обеспечению земельного участка истца дорожной инфраструктурой, необходимо установить, что данный земельный участок предоставлен ему в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение его потребностей в жилище.

Согласно информации предоставленной прокурором города Вологды на переулке Онежский изначально было сформировано 34 земельных участка для предоставления в собственность многодетным семьям, из которых в настоящее время только 13 земельных участков находятся в собственности многодетных семей, в свою очередь, только на двух из них построены дома с присвоенными кадастровыми номерами, остальные 17 земельных участков проданы, при этом суд учитывает, что заключая договора купли-продажи земельных участков новые собственники должны были, могли иметь информацию об отсутствии дорожной инфраструктуры и имели возможность оценить целесообразность приобретения таких земельных участков. Строительство на остальных земельных участках (кроме указанных двух) не окончено.

Согласно подпункту 4 пункта 7.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 года, в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метра). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

Из буквального толкования приведенного положения Методических рекомендаций следует, что на орган местного самоуправления не возлагается безусловная обязанность по строительству автомобильных дорог к каждому земельному участку.

Как видно из материалов дела, несмотря на отсутствие автодороги, доступ к земельному участку истца имеется по грунтовой дороге, при этом наличие доступа к земельному участку явилось основанием для предоставления собственнику (многодетному) участка в качестве меры социальной поддержки, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Пунктом 26 части 1 статьи 26 Федерального закона № 218-ФЗ предусмотрено, что отсутствие доступа к образуемому или изменяемому земельному участку является основанием для приостановления государственного кадастрового учета.

Таким образом, из представленных доказательств, в их совокупности следует, что органами местного самоуправления возложенные на него функции по планированию дорожной деятельности выполняются.

Судебной коллегией выносился на обсуждение сторон вопрос о назначении по делу соответствующей судебной экспертизы, в том числе на предмет технической возможности строительства дороги к участкам истца, однако стороны пояснили, что данное ходатайство заявлять не намерены.

Довод апелляционного представления о том, что требование прокурора города Вологды в интересах неопределенного круга лиц о возложении обязанности обеспечить твердым асфальтовым покрытием не является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органа местного самоуправления судебная коллегия признает несостоятельным, поскольку нормы действующего законодательства не содержат положений, обязывающих орган местного самоуправления обеспечить каждый земельный участок, предоставленный семьям, имеющим трех и более детей, инженерной и транспортной инфраструктурой. Кроме того, обязанность совершения определенных действий может быть возложена судом на орган местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законом, иначе будет нарушен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Требования истца в данном случае будет расценено как понужден ответчиков в течении определенного срока организовать строительство новой автомобильной дороги, что противоречит принципу самостоятельности органов местного самоуправления.

Следовательно, понуждение органа местного самоуправления к строительству автомобильной дороги является по существу ограничением его права на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, что противоречит 12, 130 Конституции Российской Федерации, которые предусматривают самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерацией конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти. Это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 15 мая 2006 года № 5-П, от 18 мая 2011 года № 9-П, от 5 июля 2017 года № 18-П).

Таким образом, действующее законодательство возлагает на органы публичной власти, в частности, на органы местного самоуправления, обязанность по организации обеспечения граждан, которым предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя конституционно-правовую природу статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 следует учитывать, что направления деятельности администраций городских округов выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин «организация» в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Таким образом, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки.

Между тем, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и 3 статьи 86, а также статей 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 года № 12-П; определения от 12 апреля 2005 года № 142-О, от 13 июня 2006 года № 194-О, от 2 ноября 2006 года № 540-О и от 10 октября 2013 года № 1591-О).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Исходя из приведенных выше положений закона и его смысла, выявленных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, организация муниципальным образованием обеспечения необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой должна осуществляться в отношении граждан, которым уже предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки должна осуществляться самостоятельно с учетом выделенного местного бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации без вмешательства в его административно-хозяйственную деятельность суда.

Таким образом, выводы, содержащиеся в обжалуемом судебном постановлении, соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Нарушений норм материального либо процессуального права, влекущих отмену состоявшегося по делу судебного акта, судом не допущено.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 14 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционное представление помощника прокурора города Вологды – без удовлетворения.

Председательствующий О.В. Образцов

Судьи:     Л.В. Белозерова

А.М. Вахонина

Мотивированное апелляционное определение изготовлено в окончательной форме 03 апреля 2024 года.