Решение по делу № 3а-56/2019 от 11.03.2019

Дело № 3а-56/2019

Решение

Именем Российской Федерации

08 апреля 2019 года г.Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего судьи Парфеновой Т.В.

при секретаре судебного заседания Джамалове Б.И.,

с участием прокурора Воробьева А.В.,

ФИО1: административного ответчика - Ржевской городской Думы и заинтересованного лица - Администрации города Ржева ФИО5, заинтересованных лиц: МУП «<данные изъяты>» ФИО6 и ФИО7, Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области ФИО8,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Тверской области об оспаривании Положения «Об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области», утвержденного решением Ржевской городской Думы Тверской области от 01 октября 2010 года № 76,

установил:

решением Ржевской городской Думы Тверской области от 01 октября 2010 года № 76, опубликованным в газете «Ржевская правда» от 25 ноября 2010 года № 48, утверждено Положение «Об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области» (далее Положение).

Решением Ржевской городской Думы Тверской области от 28 июня 2018 года № 244, опубликованным в газете «Ржевская правда» от 05 июля 2018 года № 26, в решение от 01 октября 2010 года № 76 внесены изменения, в частности пункт 8.8 раздела 8 «Создание и организация места погребения» Положения изложен в новой редакции:

«8.8. Выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются лицами на основании договора, заключенного с Администрацией города Ржева по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом постановлением Администрации города Ржева.

Подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией города Ржева договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ.

Подготовка могил и погребение умершего (погибшего) производится, как правило, через 24 часа после наступления смерти. В исключительных случаях (чрезвычайные ситуации, требования органов санитарно-эпидемиологического надзора, органов здравоохранения, особенности обряда отдельных конфессий и т.п.) подготовка могил и погребение умершего (погибшего) могут производиться в более ранние сроки после оформления заказа на организацию похорон.»

ДД.ММ.ГГГГ заместитель прокурора Тверской области обратился в суд с требованием о признании приведенного пункта 8.8 Положения в редакции решения Ржевской городской Думы Тверской области от 28 июня 2018 года № 244 недействующим в части слов второго абзаца «и погребение умершего».

Заявленные требования обоснованы тем, что согласно оспариваемой норме погребение осуществляется только организацией, которая победила по результатам конкурса, являющейся одновременно администрацией кладбища. В результате лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего, в нарушение статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» лишены возможности сделать это самостоятельно или воспользоваться услугами специализированной службы по вопросам похоронного дела в пределах гарантированного перечня. При этом именно специализированная служба, а не администрация кладбища должна оказывать такие услуги на безвозмездной основе с последующим возмещением понесенных затрат в сумме, определенной органом местного самоуправления.

Определение стоимости оказания услуг по погребению по усмотрению администрации кладбища, а также понуждение лиц, взявших на себя обязательства по погребению, к заключению соответствующего договора с указанной организацией являются коррупциогенными факторами.

Кроме того, оспариваемые положения нарушают установленный статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации принцип свободы договора и права потребителей, а также статью 15 Федерального закона от 26 июля 2006года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку ограничивают конкуренцию, создают условия, направленные на монополизацию рынка ритуальных услуг.

На основании оспариваемого Положения Администрацией города Ржева по результатам конкурса, проведенного 22 августа 2018 года, заключены договоры на выполнение работ и услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ города Ржева с МУП «Ритуал», являющимся администрацией кладбищ, препятствующим осуществлению погребения лицами, взявшими на себя такую обязанность, самостоятельно или при помощи безвозмездных услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела в пределах гарантированного перечня.

В судебном заседании прокурор Воробьев А.В. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представительадминистративного ответчика - Ржевской городской Думы и заинтересованного лица - Администрации города Ржева ФИО5, представители заинтересованного лица - МУП «<данные изъяты>» ФИО6 и ФИО7 возражали против удовлетворения административного иска по доводам, приведенным в письменных возражениях, о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях защиты интересов населения, закону не противоречит, в то время как удовлетворение требований прокурора приведет к самовольному осуществлению захоронений любыми лицами без соблюдения установленных требований.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области по Терской области ФИО8 поддержала иск прокурора, в письменном отзыве указала, что единственным лицом, имеющим право осуществлять погребение на муниципальных кладбищах города Ржева, является МУП «<данные изъяты>», поскольку постановлением Администрации города Ржева от 28 августа 2018 года № 571 наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Ржева, и с ним же 22 августа 2018 года заключен договор. Иные хозяйствующие субъекты лишены возможности осуществлять данную деятельность. Между тем, действующее законодательство не предусматривает право органов местного самоуправления ограничивать количество участников рынка услуг по погребению.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 1 статьи 130).

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 26 статьи 7 Устава города Ржева организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17 того же Федерального закона).

Отношения, связанные с погребением умерших, урегулированы Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», предоставляющим органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29), определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18), установление правил содержания мест погребения (статья 17), установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Вместе с тем, конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования нормы федерального законодательства не предопределяют.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014 «Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения», введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01 января 2016 года, устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Как следует из оспариваемого Положения, данный нормативный правовой акт регулирует порядок организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания мест захоронения на муниципальных местах погребения на территории города Ржева Тверской области в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (пункт 1).

Организация похоронного дела и содержание мест захоронения на муниципальных местах погребения в городе Ржева Тверской области осуществляется Администрацией города Ржева в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и настоящим Положением (пункт 1.2).

В соответствии с пунктами 4.3, 7.1 Положения предоставление гражданам услуг и продажу похоронных принадлежностей, прием заказов на погребение осуществляют специализированные службы по вопросам похоронного дела, а также иные ритуальные организации.

В отношении работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, услуг, связанных с погребением, пункт 8.8 Положения, оспариваемый прокурором, устанавливает, что их выполнение осуществляется на основании договора, заключенного с Администрацией города Ржева по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом постановлением Администрации города Ржева. Подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией города Ржева указанный договор.

Таким образом, Ржевская городская Дума в рамках предоставленных ей полномочий определила порядок организации похоронного дела в городе Ржеве, предусматривающий оказание неограниченным числом хозяйствующих субъектов похоронных (ритуальных) услуг, за исключением работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также услуг, связанных с погребением, для которых предусмотрен конкурсный выбор исполнителей, способных обеспечить соблюдение установленных нормативных требований, надлежащие условия погребения и связанных с ним услуг.

Вопреки доводам административного искового заявления, оспариваемое правовое регулирование статьям 1, 10, 124, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, нормам Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992года №2300-I «О защите прав потребителей» не противоречит, поскольку договорные и обязательственные отношения, отношения в области защиты прав потребителей не регулирует, обязанность по заключению договора на оказание ритуальных услуг с конкретной организацией, в частности, с администрацией кладбища, на потребителя не возлагает.

Из содержания оспариваемого нормативного правового акта также не следует, что лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего, лишены возможности воспользоваться услугами любого хозяйствующего субъекта, который, в свою очередь, для их выполнения в части, связанной с погребением, вправе заключить договор с любой из организаций, предусмотренных пунктом 8.8 оспариваемого Положения, заключивших соответствующий договор с Администрацией города Ржева.

Нельзя согласиться и с доводом административного искового заявления о нарушении органом местного самоуправления статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку пункт 8.8 указанного Положения не предусматривает наделение одного лица исключительными полномочиями по оказанию как всего комплекса похоронных услуг, так и услуг по погребению, и не содержит запрета на их оказание иными лицами.

В то же время, установление конкурсного принципа отбора организаций, выполняющих работы и оказывающих услуги по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также связанные с погребением, не может быть расценено как ограничение в отношении осуществления указанных видов деятельности и неправомерное требование к хозяйствующим субъектам.

Напротив, процедура конкурсного отбора администрации конкретного кладбища и исполнителя услуг по погребению по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, предоставляет возможность любому хозяйствующему субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и создает условия для получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) на лучших условиях.

В силу пунктов 6.5, 6.6, 11.1 оспариваемого Положения Администрация города Ржева обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг и сообщать о них в уполномоченные органы, обеспечивать формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению, своевременную подготовку могил, установку надмогильных сооружений, соблюдение установленных норм предоставления участков земли для погребения и правил подготовки могил.

Наличие заключенного по результатам конкурса договора позволяет Администрации города Ржева выполнять данные обязанности и контролировать соблюдение исполнителем гражданско-правовых обязательств с целью обеспечения качества оказываемых услуг, защиты интересов населения и предупреждения негативных последствий при погребении умершего.

Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ города Ржева Тверской области утвержден постановлением Администрации города Ржева Тверской области от 12 июля 2018 года № 606, опубликованным в газете «Ржевская правда» от 19 июля 2018 года № 28 (далее Порядок).

В соответствии с пунктами 1.2, 1.5, 1.6 данного Порядка конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ города Ржева Тверской области является открытым и проводится без предварительного квалификационного отбора. Победителем конкурса признается участник, предложивший наилучшие условия исполнения договора.

Извещение о проведении конкурса размещается в газете «Ржевская правда» и на официальном сайте Администрации города Ржева в информационно-коммуникационной сети Интернет не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками (пункты 3.1, 3.2 того же Порядка).

Конкурсная документация, содержание которой определено пунктом 4.1 Порядка, утверждается постановлением Администрации города Ржева и размещается на официальном сайте Администрации города Ржева в информационно-коммуникационной сети Интернет (пункт 4.1.5).

Постановлением Администрации города Ржева от 12 июля 2018 года № 607 объявлен конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ города Ржева Тверской области, утверждено извещение о проведении конкурса и конкурсная документация, предусматривающая, что конкурс проводится в отношении следующих муниципальных кладбищ города Ржева Тверской области: Лот 1 - Смоленское, Казанское, Старообрядческое; Лот 2 - Щупинское, Новое; претендент на участие в конкурсе вправе подать заявку как по одному из лотов, так и по каждому доту (раздел 8). Также конкурсная документация устанавливает требования к претендентам и заявкам на участие в конкурсе, критерии определения победителя конкурса и методику оценки заявок (разделы 6, 7).

Конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок участников конкурса в соответствии с критериями оценки и их показателями по балльной системе, заявка, получившая наибольшее количество баллов, признается заявкой, содержащей наилучшие условия исполнения договора (раздел 19 Порядка).

Заявки на участие в конкурсе были поданы МУП «<данные изъяты>» и индивидуальным предпринимателем ФИО9 Согласно протоколу вскрытия конвертов с заявками претендентов и рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 21 августа 2018 года № последнему отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием заявки требованиям конкурсной документации, несоблюдением порядка оформления и подачи заявки претендента, отсутствием копий документа, удостоверяющего личность индивидуального предпринимателя, свидетельства о государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя, справки налогового органа об отсутствии задолженности по налогам и сборам.

22 августа 2018 года по результатам проведенного конкурса Администрацией города Ржева заключены договоры № и № с МУП «<данные изъяты>» на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ города Ржева.

Ссылки в административном исковом заявлении на поступившие в прокуратуру жалобы о неправомерном наделении правом оказания услуг по погребению МУП «<данные изъяты>», а также доводы, содержащиеся в отзыве Тверского УФАС России, сводятся к несогласию с результатами вышеуказанного конкурса, проведенного в рамках реализации оспариваемого нормативного правового акта, и законность данного решения органа местного самоуправления не опровергают.

Вместе с тем, с доводами административного искового заявления о том, что в оспариваемой части Положение в нарушение норм Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» ограничивает лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего, в реализации права воспользоваться безвозмездными услугами по погребению специализированной службы по вопросам похоронного дела, следует согласиться.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи25, статьей 29 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом перечень услуг, включающий: оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставку гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозку тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий), погребение (кремацию с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи9 того же Федерального закона).

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего. Отказ специализированных служб по вопросам похоронного дела в оказании указанных услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств, а также по другим основаниям недопустим.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой (статья12 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи18 того же Федерального закона).

Пунктом 3 статьи 9 указанного Федерального закона определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха, и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (пункт 1 статьи7, статья9 приведенного закона).

Создание органом местного самоуправления специализированной службы призвано гарантировать безусловное исполнение требований закона и предоставление лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Пунктами 5.1, 5.2 Положения предусмотрено создание на основании постановления Администрации города Ржева специализированной службы по вопросам похоронного дела города Ржева Тверской области, основным видом деятельности которой является оказание услуг по погребению.

Вместе с тем, оспариваемый пункт 8.8 того же Положения устанавливает, что погребение умершего производят только лица, заключившие с Администрацией города Ржева договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих кладбищ, исключая тем самым возможность непосредственного оказания услуг по погребению специализированной службой при отсутствии у нее такого договора.

Обязательств по предоставлению лицами, заключившими соответствующий договор с Администрацией города Ржева, услуг согласно гарантированному перечню Положение не устанавливает.

Как следует из объяснения представителя Ржевской городской Думы и МУП «<данные изъяты>» в судебном заседании, специализированная служба для предоставления услуг по погребению должна заключить договор с указанным в приведенном пункте 8.8 оспариваемого Положения лицом, заключившим соответствующий договор с Администрацией города Ржева.

Такое ограничение сферы деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, результат которой в определенной степени зависит от наличия и качества исполнения гражданско-правовых обязательств иного хозяйствующего субъекта, противоречит приведенным выше требованиям Федерального законодательства и создает угрозу нарушения прав граждан на предоставление на безвозмездной основе гарантированных услуг по погребению, а также интересов муниципального образования при отсутствии лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение.

Факт выполнения в настоящее время МУП «<данные изъяты>», заключившего с Администрацией города Ржева договоры на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, функций специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Ржева, возложенных на него постановлением Администрации города Ржева Тверской области от 28 июня 2018 года №, данный вывод не опровергает, поскольку оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, содержащим правовые нормы, регулирующие правоотношения в сфере организации похоронного дела, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, в том числе в случаях, когда указанные функции будут выполняться разными хозяйствующими субъектами.

В связи с изложенным пункт 8.8 Положения в той части, в которой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева, подлежит признанию недействующим.

Поскольку оспариваемая правовая норма применялась до вынесения решения суда, суд считает необходимым признать ее не действующей со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск заместителя прокурора Тверской области удовлетворить.

Признать пункт 8.8 Положения «Об организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений на территории города Ржева Тверской области», утвержденного решением Ржевской городской Думы Тверской области от 01 октября 2010 года № 76, в редакции решения Ржевской городской Думы Тверской области от 28 июня 2018 года № 244, в той части, в которой он исключает возможность осуществления погребения умершего специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Ржева, не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в порядке, установленном Уставом города Ржева Тверской области, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Т.В.Парфенова

Мотивированное решение составлено 12 апреля 2019 года.

Председательствующий Т.В.Парфенова