Решение по делу № 8а-17221/2020 [88а-17869/2020] от 20.10.2020

№ 88а- 17869/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск                                                         17 ноября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Савельевой Л.А.,

судей Загайновой А.Ф., Ермолаевой Л.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа Сухой Лог на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 23 июля 2020 года, вынесенное по административному делу №2а-196/2020 по административному иску Администрации городского округа Сухой Лог к Сухоложскому городскому прокурору, Прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов,

заслушав доклад судьи Загайновой А.Ф., выслушав объяснения представителя Администрации городского округа Сухой Лог Павлова В.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Трошкину А.В., возражавшей против доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Администрация городского округа Сухой Лог обратилась в суд с административным исковым заявлением к Сухоложскому городскому прокурору Худолееву В.А., к прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления от 05 декабря 2019 года № 02-02-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства».

В обоснование административного иска указано, что в адрес Администрации городского округа поступило представление Сухоложского городского прокурора «Об устранении нарушений законодательства» относительно порядка принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов, согласно которому постановление Главы городского округа Сухой Лог от 13 ноября 2009 года № 1664-ПГ «Об утверждении Схемы (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог» (далее - постановление № 1664-ПГ), постановление Главы городского округа Сухой Лог от 23 августа 2019 года № 1094- ПГ «О внесении изменений в Схему (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог» (далее - постановление № 1094-ПГ) должны быть опубликованы в газете «Знамя Победы», а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог, как обладающие признаками нормативности. Считает, представление вынесено незаконно, поскольку в указанных постановлениях отсутствует правовая норма - правило поведения, отличительным признаком которого является наступление неблагоприятных последствий за её неисполнение. Кроме того, оспариваемые муниципальные правовые акты не рассчитаны на многократное применение и не адресованы неопределенному кругу лиц, оснований для опубликования указанных постановлений не имеется. Обращает внимание на нарушение прокуратурой порядка проведения проверки, поскольку решение о проведении проверки, предусмотренное положениями части 3 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не принималось и до сведения Администрации не доводилось. Усматривает нарушение прав административного истца, указывая, что предписание необоснованно возлагает обязанность устранить нарушения закона, которые ими не допущены, и обязанность рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц за его неисполнение. К тому же, неисполнение представления влечет административную ответственность.

Решением Сухоложского городского суда Свердловской области от 19 марта 2020 года административный иск Администрации городского округа Сухой Лог удовлетворен. Суд признал незаконным представление Сухоложского городского прокурора от 05 декабря 2019 года № 02-02-2 21 – «Об устранении нарушений федерального законодательства».

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 23 июля 2020 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поданной 09 октября 2020 года, Администрация городского округа Сухой Лог просит отменить апелляционное определение ввиду несоответствия выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела и существенного нарушения норм материального и процессуального права.

Сухоложский городской прокурор в судебное заседание не явился, о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции извещён надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело без его участия.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что по административному делу такого рода нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

При рассмотрении административного дела установлено, что постановлением Главы городского округа Сухой Лог от 13 ноября 2009 года № 1664-ПГ утверждена Схема (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог».

Постановлением Главы городского округа сухой Лог от 23 августа 2019 года № 1094-ПГ внесены изменения в Схему (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог».

В ходе проведения надзорных мероприятий за законностью правовых актов органов местного самоуправления Администрации городского округа Сухой Лог Сухоложской городской прокуратурой выявлены нарушения с последующим вынесением представления «Об устранении нарушений федерального законодательства» от 05 декабря 2019 года № 02-02-2019, которым со ссылкой на пункт 3 часть 1, часть 6 статьи 43, части 2, 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), статью 45 Устава городского округа Сухой Лог, принятого решением городской Думы муниципального образования город Сухой Лог от 10 июня 2005 года № 84-РГД (далее - Устав), установлено, что указанные выше муниципальные нормативные правовые акты - постановления №№ 1664-ПГ и 1094-ПГ затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, но официально не опубликованы в газете «Знамя Победы», а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог, что является основанием для признания такого акта недействующим в судебном порядке. Прокурор потребовал безотлагательно рассмотреть представление, принять меры, направленные на устранение выявленных нарушений закона, устранение причин и условий им способствующих, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что постановления № 1664-ПГ, № 1094-ПГ не обладают признаками нормативных правовых актов, не содержат общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, не содержат правовых норм (правил поведения) обязательных для неопределенного круга лиц, не устанавливают правового режима конкретного объекта публичного права и по своей правовой природе относятся к документации по организации дорожного движения, в связи с чем не подлежат официальному опубликованию на основании статей 43, 47 Закона № 131-ФЗ, пунктов 1,7 статьи 45 Устава. Представление прокурора с учетом изложенного суд первой инстанции признал незаконным.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции. Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение - об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что постановления Главы городского округа Сухой Лог № 1664-ПГ, № 1094-ПГ, которыми утверждены Схема (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог» и внесены изменения в указанную схему являются муниципальными нормативно-правовыми актами и подлежат публикации по требованию прокурора в представлении в газете «Знамя Победы», а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог.

Доводы административного истца о том, что постановления Главы городского округа Сухой Лог № 1664-ПГ, № 1094-ПГ не обладают признаками нормативности, суд апелляционной инстанции отверг со ссылкой на часть 1 статьи 34, часть 1 статьи 43 Закона № 131-ФЗ, Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 26 декабря 2018 года, которым утверждены Правила подготовки документации по организации дорожного движения, часть 10 статьи 6 Закона Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», часть 1 статьи 17, часть 9 статьи 18 Закона № 443-ФЗ, а также разъяснения в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», указав, что вышеуказанные постановления являются нормативными правовыми актами и подлежали официальному обнародованию в силу положений части 2 статьи 47 Закона №131-ФЗ, статьи 45 Устава.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, считает, что решение суда первой инстанции обоснованно отменено судом апелляционной инстанции в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (пункт 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доводы кассационной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права и удовлетворению не подлежат.

В пункте 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Пункт 4 статьи 10 Закона о прокуратуре предусматривает, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление № 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац 1).

Вместе с тем, признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац 2).

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункт 3 Постановления № 50).

Суд апелляционной инстанции, проанализировав содержание постановлений и представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к правильному выводу о том, что постановления Главы городского округа Сухой Лог № 1664-ПГ, № 1094-ПГ обладают признаками нормативного правового акта, поскольку адресованы неопределенному кругу лиц и являются для них обязательными, приняты уполномоченным на то органом и отражают его властное волеизъявление, рассчитаны на неоднократное применение и регулируют правоотношения в области безопасности дорожного движения.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованного судебного постановления суда апелляционной интсанции с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 23 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа Сухой Лог - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 01 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи