Решение по делу № 8а-6567/2020 [88а-7062/2020] от 18.08.2020

Дело № 2а-11/2020

      № 88а-7062/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Владивосток                                                               30 сентября 2020 года

Мотивированное кассационное определение изготовлено     13.10.2020

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Римского Я.А. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 14 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению и.о. прокурора Карагинского района в интересах неопределённого круга лиц к администрации Карагинского муниципального района Камчатского края об оспаривании в части нормативного-правового акта.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО5, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 274 утверждён Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Выдача уведомлений о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности» (далее – Административный регламент). Данный нормативный правовой акт вступил в силу со дня его опубликования в газете «Карагинские вести» 16 августа 2019 года № 60.

Подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента содержит перечень оснований, по которым поступившая жалоба может быть оставлена без ответа, а именно:

а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

б) отсутствие возможности прочитать какую-либо часть текста жалобы, фамилию, имя, отчество (при наличии) и (или) почтовый адрес Заявителя, указанные в жалобе;

в) если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ на обращение;

г) если жалоба подана заявителем в орган, в компетенцию которого не входит принятие решения по жалобе. В этом случае в течение 3 рабочих дней со дня ее регистрации указанный орган направляет жалобу в уполномоченный на ее рассмотрение орган и в письменной форме информирует Заявителя о перенаправлении жалобы;

д) если в письменном обращении заявителя содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель Уполномоченного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с заявителем по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в Уполномоченный орган или одному и тому же должностному лицу;

е) если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

И.о. прокурора Карагинского района обратился в Карагинский районный суд Камчатского края в интересах неопределённого круга лиц с вышеназванным административным исковым заявлением и просил признать недействующим подпункт 5.5.2 пункта 5.5 (в административном исковом заявление ошибочно указан пункт 5) раздела 5 Административного регламента со дня его опубликования.

В обоснование заявленных требований и.о. прокурора указал, что содержание данного подпункта Административного регламента противоречит положениям статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 года    № 210-ФЗ), предусматривающей, что по результатам рассмотрения жалобы, поданной в связи с предоставлением муниципальных услуг должны быть приняты либо решение об удовлетворении жалобы, либо решение об отказе в её удовлетворении. Действующее законодательство об организации предоставления государственных и муниципальных услуг не предусматривает возможности оставления жалобы заявителя без ответа.

Решением Карагинского районного суда Камчатского края от 14 февраля 2020 года административные исковые требования и.о. прокурора Карагинского района об оспаривании в части нормативного правового акта были удовлетворены: признан недействующим со дня опубликования подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача уведомлений о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности», утверждённого постановлением администрации Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 274. Решение суда содержит описку в порядковом номере пункта оспариваемого раздела Административного регламента.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 14 мая 2020 года решение Карагинского районного суда Камчатского края от 14 февраля 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований и.о. прокурора Карагинского района Камчатского края отказано.

18 августа 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Камчатского края, поданное через Карагинский районный суд Камчатского края 5 августа 2020 года, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

В обоснование своей позиции прокурор указал на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права. Так, действующим федеральным законодательством определён исчерпывающий перечень решений, которые может принять орган, предоставляющий муниципальную услугу, при поступлении жалобы на порядок предоставления такой услуги (об удовлетворении жалобы, об отказе в удовлетворении жалобы). Заимствование оснований для оставления жалобы без ответа из положений Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в данном случае невозможно. Оспариваемые положения Административного регламента не отвечают принципу формальной определённости.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2020 года кассационное представление прокурора Камчатского края передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в его отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, дополнения к кассационной жалобе, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года от          № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

        В соответствии с положениями статьи 208 КАС РФ c административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано частью 1 статьи 39 КАС РФ.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пункт 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает, что в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (часть 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Из содержания пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 года      № 210-ФЗ) следует, что под «муниципальной услугой», предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (органа, предоставляющего муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесённых к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключённых из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (часть 15 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ).

К числу обязательных разделов, которые должен содержать административный регламент, пункт 5 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ относит раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, постановлением администрации Карагинского муниципального района Камчатского края от 5 августа 2019 года № 274 утверждён Административный регламент, который вступил в силу 16 августа 2019 года, то есть с момента его опубликования в печатном издании – газете «Карагинские вести» (№ 60). Данный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом соответствующего муниципального образования, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования.

С учётом требований пункта 5 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ Административный регламент содержит в себе раздел 5 «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа местного самоуправления, предоставляющего муниципальную услугу, а также его должностных лиц, муниципальных служащих», который: включает в себя перечень случаев, когда заявитель вправе обратиться с жалобой на соответствующие действия или бездействия (пункт 5.1 Административного регламента); предусматривает право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (пункт 5.2 Административного регламента); определяет порядок подачи и требования к содержанию жалобы (пункт 5.3 Административного регламента); устанавливает сроки рассмотрения жалобы (пункт 5.4 Административного регламента); указывает исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы (претензии) либо приостановления её рассмотрения (пункт 5.5 Административного регламента); перечисляет решения, которые могут быть приняты уполномоченным органом по результатам рассмотрения жалобы (пункт 5.6 Административного регламента); указывает, что заявитель вправе обжаловать решение, принятое по результатам рассмотрения его жалобы, в вышестоящий орган (организацию) (пункт 5.7 Административного регламента); обязывает уполномоченный орган направить имеющиеся материалы в органы прокуратуры, если по результатам рассмотрения жалобы выявлены признаки состава административного правонарушения или преступления (пункт 5.8 Административного регламента).

В свою очередь, подпунктом 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента установлено, что уполномоченный на рассмотрение жалобы орган вправе оставить жалобу без ответа в случаях, перечисленных в данном пункте.

Удовлетворяя административные исковые требования и.о. прокурора, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что содержание данного подпункта по существу воспроизводит положения Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ), тогда как из содержания части 10 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ следует, что на порядок рассмотрения жалоб заявителей на нарушения их прав при предоставлении муниципальных услуг положения Федерального закона от 2 мая 2006 года     № 59-ФЗ не распространяются.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований и.о. прокурора, пришёл к ошибочному выводу, что содержание подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента положениям Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ не противоречит, поскольку определяет перечень правомочий уполномоченного органа, которыми он вправе воспользоваться при поступлении жалобы заявителя, которая не отвечает установленным требованиям. То обстоятельство, что оспариваемые прокурором положения Административного регламента схожи по содержанию в положениями статей части 3 статьи 8 и статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, не может свидетельствовать о применении положений данного федерального закона при рассмотрении жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении муниципальных услуг.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с такими выводами судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда, поскольку они основаны на неправильном применении и толковании норм материального права.

Предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий органа (должностного лица органа), предоставляющего муниципальную услугу, определён статьёй 11.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, в которой перечислены случаи, когда заявитель может обратиться с соответствующей жалобой.

Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы на решение и действие (бездействие) уполномоченного органа (должностного лица), предоставляющего муниципальную услугу, установлены статьёй 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, которая, в том числе, определяет требования к содержанию жалобы заявителя, включая необходимость указания в ней: наименования органа (должностного лица органа), предоставляющего муниципальную услугу, решения и действия (бездействие) которых обжалуются; сведений о заявителе и его контактных данных; сведения об обжалуемых решениях и действиях (бездействии) органа (должностного лица органа), предоставляющего муниципальную услугу; доводы, на основании которых заявитель не согласен с обжалуемым решением и действием (бездействием) (часть 5 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ).

По результатам рассмотрения жалобы принимается одно из следующих решений: жалоба удовлетворяется, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (пункт 1 части 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ); в удовлетворении жалобы отказывается (пункт 2 части 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ).

Аналогичные части 5 статьи 11.2 и пунктам 1, 2 части 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ положения содержат в себе подпункты 5.3.2 и 5.6.1 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента.

Из анализа содержания приведённых положений следует, что в рамках досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа местного самоуправления (должностных лиц органа местного самоуправления), предоставляющего муниципальную услугу, подлежат рассмотрению жалобы, которые поданы по предмету, определённому статьёй 11.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года          № 210-ФЗ, и которые соответствуют требованиям, установленным частью 5 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ.

Именно рассмотрение таких жалоб должно быть регламентировано в соответствующем разделе Административного регламента (пункт 5 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ), при этом, по результатам рассмотрения данных жалоб (исходя из прямого указания части 7 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ) не может быть принято решение об оставлении поступившей жалобы без ответа.

Напротив, оспариваемый и.о. прокурором подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента фактически предусматривает возможность поступления на рассмотрение в уполномоченный орган жалобы, которая не связана с предметом, определённым статьёй 11.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, и которая не соответствует требованиям, установленным частью 5 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ. Однако в таком случае поступившее обращение заявителя вообще не может рассматриваться как поданное в порядке досудебного (внесудебного) обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа местного самоуправления (должностных лиц органа местного самоуправления), предоставляющего муниципальную услугу. Особенности принятия решений по таким обращениям не могут устанавливаться Административным регламентом, поскольку на их рассмотрение распространяется правовое регулирование Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ.

В свою очередь, включение в подпункт 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента компиляции из положений части 3 статьи 8, частей 1, 3, 4, 5, 6 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ прямо противоречит части 10 статьи 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что оспариваемые в рамках настоящего административного дела положения Административного регламента противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, суд первой инстанции принял по существу верное решение, которым удовлетворил административное исковое заявление и.о. прокурора Карагинского района Камчатского края.

Ошибочное указание в решении Карагинского районного суда Камчатского края от 14 февраля 2020 года на признание недействующим подпункта 5.5.2 пункта 5 раздела 5 Административного регламента, утверждённого постановлением Главы Карагинского муниципального района от 5 августа 2019 года № 274 (вместо подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента, утверждённого постановлением администрации Карагинского муниципального района Камчатского края от 5 августа 2019 года № 274), судебная коллегия суда кассационной инстанции расценивает как описку (опечатку), которая подлежит исправлению судом первой инстанции в порядке, определённом статьёй 184 КАС РФ.

Административный регламент вступил в силу со дня его опубликования в газете «Карагинские вести», в связи с чем, признание подпункта 5.5.2 пункта 5.5 раздела 5 Административного регламента недействующим со дня его опубликования с учётом положений пункта 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует признать верным.

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 14 мая 2020 года подлежит отмене, с оставлением в силе решения Карагинского районного суда Камчатского края от 14 февраля 2020 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 14 мая 2020 года отменить.

Решение Карагинского районного суда Камчатского края от 14 февраля 2020 года оставить без изменения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи