Решение по делу № 2-722/2019 от 04.02.2019

Дело № 2-722/2019

64RS0043-01-2019-000416-64

Решение

Именем Российской Федерации

12 марта 2019 года                             город Саратов

Волжский районный суд города Саратова в составе:

председательствующего судьи Музыканкиной Ю.А.,

при секретаре Абдуллаеве Р.И.,

с участием представителя прокуратуры города Саратова – Горина И.А., представителя ответчика администрации муниципального образования «Город Саратов» - Полянского Г.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению заместителя прокурора города Саратова в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Город Саратов», Егорова В.В., третьи лица комитет по управлению имуществом города Саратова, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «город Саратов», администрация Волжского района г. Саратова, о признании дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка недействительным, применении последствий недействительности сделки,

установил:

заместитель прокурора города Саратова в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации муниципального образования «Город Саратов», Егоровой В.В. о признании соглашения к договору аренды земельного участка недействительным, применении последствий недействительности сделки. Требования мотивированы тем, что Прокуратурой города проведена проверка соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства при изменении разрешенного вида использования земельного участка. Установлено, что постановлением администрации МО «Город Саратов» от 16.05.2014 №, изданным в соответствии со ст.ст. 22, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, Егоровой В.В. предоставлен сроком на 49 лет в аренду земельный участок с кадастровым номером №, площадью 635 кв.м, для целей не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке. То есть, участок предоставлен без проведения аукциона. На основании вышеуказанного постановления от 16.05.2014 №№ между администрацией МО «Город Саратов» и Егоровой В.В. заключен договор аренды от 23.05.2014 №1 земельного участка с кадастровым номером №. 01.08.2016 между администрацией МО «Город Саратов» и Егоровой В.В. заключено соглашение об изменении договора аренды земельного участка от 23.05.2014 № в части вида разрешенного использования земельного участка. Вид разрешенного использования изменен с «для целей не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке» на «ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке». В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества. В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений. Исходя из нормы п.1 ст.41 ЗК РФ арендаторы земельных участков вправе осуществлять права собственников земельных участков, установленные ст. 40 ЗК РФ, в том числе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. Следовательно, заключение соглашения об изменении вида разрешенного использования земельного участка, фактически изменившее его целевое назначение, повлекло принципиальное изменение «судьбы» земельного участка с нарушением установленного законом порядка. Из системного анализа приведенных выше правовых норм следует, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель. Согласно ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, в случае поступления заявления гражданина о предоставлении земельного участка для садоводства, уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования. (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса. Граждане, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе. В результате заключения соглашения от 01.07.2016 к договору аренды земельного участка от 23.05.2014 №1 изменены существенные условия договора аренды, а именно, изменен вид разрешенного использования земельного участка. При этом у сторон возникли новые правоотношения, которые должны соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент заключения такого дополнительного соглашения (согласно пункту 1 статьи 422 ГК РФ). Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 03.02.2017 N 306-ЭС16-18848 по делу №, Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.02.2017 N Ф02-490/2017 по делу №). Указанной позиции придерживается и ФАС России (приложение к письму ФАС России от 04.09.2013 N АЦ/34611/13, Письмо ФАС России от 24.02.2014 N АЦ/6261/14, Письмо ФАС России от 13.11.2015 N ВК/63809/15, Письмо ФАС России от 10.02.2016 N АК/7531/16). Заключение оспариваемого соглашения направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для садоводства. Земельный кодекс Российской Федерации с изменениями, вступившими в законную силу с 01.03.2015, предусматривает случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов. Так, согласно ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 вышеуказанной статьи. Исходя из нормы ст.39.18 ЗК РФ, земельный участок для садоводства может быть предоставлен без проведения аукциона в случае, если при осуществлении процедуры по рассмотрению заявления гражданина, органом местного самоуправления было опубликовано извещение о предоставлении земельного участка, при этом, по истечении тридцати дней со дня опубликования извещения, заявления иных граждан о намерении участвовать в аукционе не поступили. В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 «О защите конкуренции», заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров за исключением предоставления указанных прав на такое имущество по основаниям, предусмотренным пунктами 1-13 части указанной статьи Закона. Проведение торгов соответствует принципу земельного законодательства, закреплённому в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому, регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Невыполнение органом местного самоуправления обязанности по проведению аукциона, нарушило предусмотренные ЗК РФ принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельного участка. Кроме того, это привело к созданию приоритета для правообладателя земельного участка при получении права на спорный земельный участок с видом разрешенного использования для ведения садоводства, исключило возможность эффективного распоряжения этим участком на конкурсной основе, привело к ограничению конкуренции, связанной с правами других лиц обратиться с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду и приобрести его на равных условиях. В связи с этим договор аренды, заключенный без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 ГК РФ в редакции, действующей на момент заключения договора). В п. 2 ст. 168 ГК РФ указано, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Согласно п.п. 1, 3 ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо. В силу п. 1,2 ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом. Поскольку оспариваемое соглашение от 01.07.2016 об изменении разрешенного вида использования земельного участка заключено в нарушение указанных выше требований земельного законодательства, и при этом посягает на публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц), оно является ничтожным, в связи с чем, прокурор вправе предъявить настоящие исковое заявление в порядке ст. 45 ГПК РФ. Руководствуясь ст.45 ГПК РФ, просит признать дополнительное соглашение от 01.07.2016 к договору аренды от 23.05.2014 № №, заключенное между администрацией МО «Город Саратов» и Егоровой В.В., недействительным (ничтожным). Применить последствия недействительности сделки. Восстановить, установленный договором аренды земельного участка от 23.05.2014 № А- № разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером № площадью 635 кв.м., расположенного по адресу: г. Саратов, <адрес> Волжском районе «для целей не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке».

Представитель истца в судебном заседании исковые требования поддержал, просил требования удовлетворить по изложенным в иске основаниям.

Представитель ответчика администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании возражал против удовлетворения иска.

Ответчик Егорова В.В. в судебное заседание не явилась, о времени и месте судебного разбирательства извещена надлежащим образом заблаговременно, о причинах неявки суду не сообщила, ранее возражала относительно удовлетворения иска, суду поясняла, что данный земельный участок свободен от каких-либо построек, используется ею под огород.

Другие участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом заблаговременно, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали.

С учетом положений ст. 167 ГПК РФ, суд определил рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Часть 1 статьи 45 ГПК РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Защита гражданских прав может осуществляться, в том числе путем применения последствий недействительности ничтожной сделки, путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права (ст. 12 ГК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Статьей 85 ЗК РФ установлено, что порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Земельные участки могут использовать в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (ч. 1 и ч. 2 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Из положений статей 30, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85 ЗК РФ следует, что кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, а изменение вида разрешенного использования земельных участков, виды разрешенного использования которых градостроительному регламенту не соответствуют, может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.

В силу ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами, постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16.05.2014 г. № Егоровой В.В. в аренду сроком на 49 лет предоставлен земельный участок с кадастровым номером № из земель населенных пунктов, площадью 635 кв.м, расположенный по адресу: город Саратов, пос. <адрес>, «для целей, не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке».

На основании указанного постановления между администрацией муниципального образования «Город Саратов» и Егоровой В.В. заключен договор аренды данного земельного участка № № сроком на 49 лет с разрешенным использованием: «для целей, не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке».

Соглашением от 01.07.2016 к договору аренды земельного участка от 23.05.2014 №, также заключенным между администрацией муниципального образования «Город Саратов» и Егоровой В.В., изменены условия договора в части разрешенного использования земельного участка, который изменен с «для целей, не связанных со строительством, - ведение огородничества» на «ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке».

Материалами дела подтверждается, что разрешенный вид использования спорного земельного участка изменен без проведения аукциона. Между тем, при совершении данных действий органу местного самоуправления необходимо было руководствоваться действующей на тот момент специальной нормой, установленной статьей 39.6 ЗК РФ.

Невозможность произвольного изменения землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе, в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, в случаях, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель, следует из статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85, 42, 39,6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Первоначально разрешенное использование участка определяется в процессе градостроительного зонирования или в процессе предварительного согласования места размещения объекта. Если же правообладатель земельного участка по тем или иным причинам желает застроить его иным образом, то для этого подлежит изменению его целевое назначение и разрешенное использование с получением на это необходимых согласований и с соблюдением процедуры, установленной законом.

При изложенных обстоятельствах изменение целевого назначения спорного земельного участка путем заключения соглашения о внесении изменений в договор аренды привело к нарушению требований закона в части порядка предоставления земель для ведения садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке.

Нахождение земельного участка, переданного в аренду, в территориальной зоне Ж-4 само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом разрешенного использования, может по своему усмотрению выбрать другой вид разрешенного использования, изменить его и использовать по своему усмотрению без соблюдения установленной законом процедуры. Аналогичное правило касается и собственника земельного участка (муниципалитета, в лице администрации), который, изменив вид разрешенного использования, изменил объем прав, порядок и условия использования и предоставления участка и фактически предоставил Егоровой В.В. преимущество в получении участка для индивидуальной жилой застройки, минуя соответствующие процедуры.

Допущенное органом местного самоуправления нарушение норм действующего законодательство повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц, которые были лишены возможности участвовать в аукционе и претендовать на предоставление им земельного участка для размещения домов многоэтажной жилой застройки, что влечет недействительность заключенного соглашения (п. 2 ст. 168 ГПК РФ).

О предоставлении спорного участка для индивидуального жилищного строительства в объявлениях в средствах массовой информации в соответствии с положениями закона сведений не имеется.

В п. 2 ст. 168 ГК РФ указано, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Согласно п.п. 1, 3 ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо.

В силу п. 1, 2 ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Поскольку оспариваемое соглашение от 01.07.2016 г. об изменении вида разрешенного использования земельного участка заключено в нарушение указанных выше требований земельного законодательства, и при этом посягает на публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц), оно является ничтожным, в связи с чем требования прокурора являются законными и подлежат удовлетворению с применением последствий недействительности сделки приведение условий договора в первоначальное положение.

Доводы ответчика о том, что к возникшим правоотношениям не подлежат применению нормы ст. 39.6 ЗК РФ, так как земельный участок не предоставлялся вновь, а сторонами был изменен лишь вид использования участка, судом не принимаются, поскольку специальное регулирование законодателем процедуры предоставления участков, находящихся в муниципальной либо государственной собственности, связано с гарантированием государством гражданам равного доступа к предоставлению земельных участков и оформлению прав на них.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

В статье 4 указанного закона приводится понятие государственных или муниципальных преференций, к которым относится предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Таким образом, нарушение установленной законом процедуры, предусматривающей обеспечение гражданам равного доступа к предоставлению земельных участков и оформлению прав на них, может расцениваться как предоставление не оговоренных в законе преференций для отдельных лиц.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199 ГПК РФ, суд

решил:

исковые требования удовлетворить.

Признать недействительным соглашение от 01.07.2016 г. о внесении изменений в договор № от 23.05.2014 г. аренды земельного участка площадью 635 кв.м с кадастровым номером №, расположенного по адресу: город Саратов, <адрес>.

Применить последствия недействительности сделки.

Восстановить установленный договором аренды № от 23.05.2014 г. разрешенный вид использования земельного участка площадью 635 кв.м с кадастровым номером №, расположенного по адресу: город <адрес>, «для целей, не связанных со строительством, - ведение огородничества в индивидуальном порядке».

Решение может быть обжаловано в Саратовский областной суд через Волжский районный суд города Саратова в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий Ю.А. Музыканкина