Решение от 05.06.2020 по делу № 66а-2887/2020 от 29.05.2020

                                                                                          Дело № 66а-2887/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                  5 июня 2020 года

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В.,

рассмотрев без проведения судебного заседания

частную жалобу Сарыниной Ирины Геннадиевны и Гаспарян Дины Анушавановны на определение Московского городского суда от 19 марта 2020 года, которым административное дело по административному исковому заявлению Сарыниной Ирины Геннадиевны и Гаспарян Дины Анушавановны о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 8 февраля 2005 года № 52-ПП «О реализации проекта комплексной застройки земельного участка по адресу: 5-ый Донской проезд вл. 21 со строительством многофункциональных деловых и гостинично-торговых центров с подземной автостоянкой (ЮАО г. Москвы)» (далее – Постановление № 52-ПП) передано по подсудности в Тверской районный суд г. Москвы,

установил:

Сарынина И.Г. и Гаспарян Д.А. обратились в Московский городской суд с названным выше административным иском, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемый акт относится к градостроительной документации и должен отвечать требованиям статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона г. Москвы от 9 июля 2003 года № 50 «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве», в том числе требованию по согласованию градостроительной документации с собственниками земельных участков.

Кроме того, истцы ссылались на статью 22 Закона г. Москвы от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» (далее – Закон об основах градостроительства), устанавливающую общие требования к градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории города Москвы и указывали на то, что градостроительная документация о градостроительном планировании до ее утверждения подлежит обязательному общественному утверждению в порядке, установленном законами и другими нормативными правовыми актами города Москвы.

Определением Московского городского суда от 19 марта 2020 года административное дело передано по подсудности в Тверской районный суд г. Москвы.

Не согласившись с данным определением, 8 апреля 2020 года посредством почтовой связи представитель административных истцов Микаилов О.В. подал частную жалобу, в которой просит отменить названное выше определение, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального права.

В обоснование доводов частной жалобы ссылается на то, что оспариваемый акт отвечает признакам нормативного правового акта, ввиду чего административное дело подлежит рассмотрению Московским городским судом по первой инстанции.

Относительно доводов, изложенных в частной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и представителем заинтересованного лица ООО Комплекс-Строй» поданы письменные возражения.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение судом частной жалобы на определение суда первой инстанции в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 названного Кодекса, без проведения судебного заседания.

Изучив изложенные в частной жалобе доводы, возражения на нее, проверив материалы административного дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Как усматривается из обжалуемого судебного акта и административного дела, суд первой инстанции передал данное административное дело на рассмотрение по подсудности в Тверской районный суд г. Москвы, сославшись на пункт 2 части 2 статьи 27, главу 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50).

Суд исходил из того, что дело о признании недействующим Постановления № 52-ПП подсудно районному суду, поскольку оспариваемый акт не является нормативно-правовым, как изданный по конкретному вопросу реализации ООО «Комплекс-Строй» проекта строительства административно-делового и административно-гостиничного центров, включая предприятия торгового назначения на территории; данным актом установлен срок ООО «Комплекс-Строй» на проектирование объектов строительства, предусмотрен порядок определения срока строительства и ввода в эксплуатацию инвестиционного проекта; установлено распределение площади между ООО «Комплекс-Строй» и г. Москва; а также установлены обязательства города Москвы и ООО «Комплекс-Строй», принятые в рамках реализации инвестиционного проекта, следовательно, оспариваемый акт не содержит общеобязательных норм права и подлежит применению на период реализации инвестиционного проекта.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Московский городской суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 2 Постановления № 50 следует, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В пункте 3 Постановления № 50 разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Признаки, наличие которых является критерием разграничения нормативных и ненормативных правовых актов, приведены также Министерством юстиции Российской Федерации в разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом от 4 мая 2007 года № 88 (в редакции до 23 апреля 2020 года), согласно которым под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» также разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются в совокупности: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как разъяснено в пункте 13 Постановления № 50 в случае, если при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться.

Если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством. При установлении неподсудности спора дело передается в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном статьей 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 21 Закона об основах градостроительства, действовавшего на момент издания спорного акта, основными видами градостроительной документации о градостроительном планировании являются: градостроительные планы развития территории города Москвы, территорий административных округов, районов города Москвы (подпункт 1); территориальные схемы развития инфраструктур города, отраслей экономики города и городского хозяйства (далее также - территориальные схемы) (подпункт 2); проекты реорганизации частей территории города Москвы (далее также - проекты планировки) (подпункт 3); специальные виды градостроительной документации для объектов особого регулирования градостроительной деятельности (подпункт 4).

В силу положений статьи 26 Закона об основах градостроительства под проектами реорганизации частей территории города Москвы понимаются проекты планировки, разрабатываемых для территорий кварталов, микрорайонов, иных частей территории города Москвы, для которых установлена необходимость существенных градостроительных изменений (реорганизации), в том числе изменений функционального назначения, пространственной структуры территории, ее ландшафта, инфраструктур, застройки, благоустройства. Проекты планировки определяют характеристики и параметры градостроительных изменений подлежащих реорганизации территорий с точностью до участка территории (земельного участка) отдельного градостроительного объекта. Территории, подлежащие реорганизации, цели и задачи их реорганизации, границы разработки проектов планировки указанных территорий устанавливаются в соответствии с Генеральным планом, градостроительными планами развития территорий административных округов, районов города Москвы, территориальными схемами городского, окружного уровней, а также в соответствии с предпроектными градостроительными работами. Проекты планировки являются основой для разработки городских целевых программ, решающих приоритетные для города задачи реорганизации частей его территории.

Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 282-ПП утверждено Положение о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве, действовавшего на дату принятия оспариваемого акта, согласно которому проект планировки определяет основные направления перспективного развития территории, ее архитектурно - планировочную структуру, принципы объемно - композиционного решения застройки и первоочередные мероприятия реализации проекта; культурно - бытовое, транспортное обслуживание, инженерное обеспечение; устанавливает градостроительное зонирование территории, границы объектов нормирования, основные показатели градостроительного развития территории.

Разделом III названного Положения были утверждены требования к составу проекта планировки, который должен включать описание существующего использования территории, основные направления градостроительного развития жилой территории, основные развития жилой застройки и прочее.

В соответствии со статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 названной статьи. Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно статьям 42, 43, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Градостроительные регламенты, установленные Генеральным планом, образуют правила землепользования и застройки города Москвы, утверждаются законом города Москвы о Генеральном плане развития территории города Москвы.

Как установлено судом первой инстанции, в настоящее время в отношении спорной территории утвержден проект межевания, согласно которому земельный участок № 19 выделен для территории, предназначенной для строительства по адресу: г. Москва, 5-й Донской проезд, д. 21, в границы какого-либо утвержденного проекта планировки земельный участок не входит.

Постановлением Правительства от 28 марта 2017 года № 120-ПП утверждены правила землепользования и застройки город Москвы, которыми для земельного участка установлены виды разрешенного использования.

Проанализировав приведенные выше нормы, сопоставив с содержанием Постановления № 52-ПП, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается суд апелляционной инстанции, что оспариваемый акт вопросы об архитектурно-планировочной структуре, принципах объемно-композиционного решения застройки и первоочередных мероприятий реализации проекта; культурно-бытового, транспортного обслуживания, инженерного обеспечения не устанавливает; градостроительное зонирование территории, границы объектов нормирования, основные показатели градостроительного развития территории не регулирует, следовательно, не являлось на момент принятия и не является в настоящее время градостроительным документом, направленным на регулирование общественных отношений на определенной территории, рассчитанным на неоднократное применение.

Так, Постановление № 52-ПП не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, носит властно-распорядительный характер.

Также судом первой инстанции было учтено, что ранее вопрос застройки земельного участка регулировался распорядительными актами Правительства Москвы: постановлением Правительства Москвы от 27 апреля 1999 года № 375 «О признании ведомственного жилого дома по адресу: 5-й Донской пр., д. 21, корпус 6 аварийным и принятии его в собственность города Москвы», которым названный жилой дом признан аварийным и подлежащим сносу; постановлением Правительства Москвы от 29 апреля 2003 года № 303-ПП «О сносе аварийного здания по адресу: 5-й Донской пр., д. 21, корп. 6 и строительстве административно - делового центра с подземным гаражом - стоянкой (Южный административный округ)», которым отменено постановление Правительства Москвы от 27 апреля 1999 года № 375 и привлечен в качестве инвестора ООО «Комплекс-Строй» для реализации в 2003-2006 гг. проекта сноса свободного от арендаторов и собственников аварийного здания по адресу: 5-й Донской пр., д. 21, корп. 6 (общей площадью 1 397 кв.м) и строительства административно - делового центра с подземным гаражом – стоянкой; впоследствии постановление Правительства Москвы от 29 апреля 2003 года № 303-ПП отменено оспариваемым актом.

При этом целью издания данного постановления в редакции от 8 февраля 2005 года являлась осуществление программы комплексной реконструкции и строительства зданий в центре города Москвы и мероприятий по постановлению Правительства Москвы от 29 апреля 2003 года № 303-ПП, которое по своему содержанию также носило распорядительный характер, регулирующий конкретные взаимоотношения между городом Москвой и ООО «Комплекс-Строй».

Проанализировав содержание оспариваемого акта, суд первой инстанции указал, что данный акт не является нормативно-правовым, поскольку издан по конкретному вопросу реализации ООО «Комплекс-Строй» проекта строительства административно-делового и административно-гостиничного центров, включая предприятия торгового назначения на территории; данным актом установлен срок ООО «Комплекс-Строй» на проектирование объектов строительства, предусмотрен порядок определения срока строительства и ввода в эксплуатацию инвестиционного проекта; установлено распределение площади между ООО «Комплекс-Строй» и г. Москва; а также установлены обязательства города Москвы и ООО «Комплекс-Строй», принятые в рамках реализации инвестиционного проекта, то есть оспариваемый акт не содержит общеобязательных норм права и подлежит применению на период реализации инвестиционного проекта.

Так, пункты, касающиеся обязанности Департамента городского имущества города Москвы определить площадь квартир, необходимых для переселения и обеспечить переоформление прав пользователей нежилых помещений, расположенных в подлежащих сносу жилых домах и находящихся в собственности города Москвы на площадь, приобретаемую ООО «Комплекс-Строй» за счет собственных и привлеченных средств, с последующей передачей освобождаемых помещений инвестору под снос (пункты 3.3.1 - 3.3.2). Пункты, касающиеся обязанности ООО «Комплекс-Строй» за счет собственных и привлеченных средств приобрести площадь в наборе квартир, необходимых для переселения граждан (пункт 3.3), а также за свой счет и своими силами произвести вывод собственников жилых и нежилых помещений с учетом их согласия; пункты 5.3 - 5.5 постановления, устанавливающие обязанность: расселить нанимателей жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, с участием уполномоченного Правительством Москвы органа исполнительной власти города Москвы на площадь, предоставленную инвестором и передаваемую в собственность города Москвы, с последующей передачей в собственность инвестору освобождаемых жилых помещений; осуществить переселение в соответствии с Законом города Москвы от 31 мая 2006 года № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве» с предварительным получением согласия граждан на приобретаемую/передаваемую инвестором площадь; оформить в Департаменте городского имущества города Москвы договор краткосрочной аренды земельного участка на период проектирования и строительства; после фактического отселения всех жителей (пункт 5.3) осуществить за свой счет снос ветхих строений в установленном порядке по адресу: 5-й Донской пр., вл. 21; перечень сносимых домов указать в инвестиционном контракте. Названные положения не носят нормативного характера, поскольку не содержат в себе правовой нормы (устанавливающей новую, изменяющей или отменяющей действующую юридическую норму) и рассчитанной на неоднократное применение.

              Оценивая доводы административных истцов о том, что на основании оспариваемого постановления в аренду ООО «Комплекс-Строй» передан земельный участок, необходимый для обслуживания дома 5 по адресу: г. Москва, ул. 6-я Радиальная, д. 5, к. 3, а также, что на основании данного акта в договоре между городом Москвой и ООО «Комплекс-Строй» указан перечень подлежащих сносу жилых домов, в том числе дома, в котором расположены квартиры истцов, суд первой инстанции пришел к выводу, что данные обстоятельства не указывают на признаки нормативного правового акта, поскольку в оспариваемом постановлении отсутствуют правовые нормы (правила поведения) обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на многократное применение, а перечисленные положения фактически носят распорядительный характер и поставлены в зависимость от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами (в данном случае городом Москвой и ООО «Комплекс-Строй»).

Из статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 123 (часть 3), устанавливающими принцип равенства всех перед законом и судом, право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, следует, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяют, в каком суде и в какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в этом вопросе.

Одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц. Это означает, что устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 года№ 9-П, от 17 ноября 2005 года № 11-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 20 февраля 2006 года № 1-П, от 25 марта 2008 года № 6-П, от 19 июля 2011 года № 17-П, от 1 марта 2012 года № 5-П и др.).

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о неподсудности настоящего административного иска Московскому городскому суду по первой инстанции, а также об отнесении рассмотрения настоящего административного иска к компетенции Тверского районного суда г. Москвы.

Учитывая изложенное, обжалуемый судебный акт вынесен с соблюдением норм процессуального права, оснований для отмены определения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

    определил:

░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 19 ░░░░░ 2020 ░░░░ (№ 3░-6542/2019) ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░, ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░ – ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

░░░░░                                                                   ░.░. ░░░░░░░░░░░░