Решение по делу № 3-42/2011 от 10.05.2011

Дело №3-42/2011

                                                      Р Е Ш Е Н И Е

                                   ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ                                                                                                                                                      

город Владимир                                                                   09 июня 2011 года                                                                  

Владимирский областной суд в составе:

       председательствующего судьи                                       Завьялова Д.А.,

       при секретаре                                                                      Савельевой Т.В.,

        с участием прокурора отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Владимирской области Хромушина П.Н., представителя администрации Владимирской области Лызлова Д.Н., представителя Законодательного Собрания Владимирской области Попова М.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Губернатора Владимирской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия статьи 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области»,

У С Т А Н О В И Л:

       Губернатор Владимирской области обратился во Владимирский областной суд с заявлением, уточнённым после оставления его судом без движения, о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия статей 8 и 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области».

       Решением Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

       Кроме того, определением областного суда от 9 февраля 2011 года производство по делу в той части, в которой заявление Губернатора Владимирской области об оспаривании статей 8, 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области» было обосновано нарушением прав и законных интересов органов местного самоуправления - прекращено.

       Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2011 года вышеназванное определение Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года отменено.

       Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2011 года решение Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года в части отказа в удовлетворении требований Губернатора о признании       противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия статьи 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об общественной палате Владимирской области» оставлено без изменения, а в остальной части отменено, с направлением дела на новое рассмотрение в областной суд.

       Заявление Губернатора Владимирской области о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей со дня принятия статьи 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», в редакции Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», с учётом последующих уточнений, обосновано следующим.

       В силу пункта «в» статьи 71, подпункта «б» части 1 статьи 72 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 6 статьи 2, пунктов 8 и 10 статьи 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» при правовом регулировании порядка формирования и деятельности Общественной палаты Владимирской области необходимо руководствоваться положениями данного Федерального закона, в том числе в части регулирования порядка формирования состава Общественной палаты Владимирской области. Указанный Федеральный закон не предусматривает участия органов местного самоуправления в формировании Общественной палаты. Вместе с тем, статьёй 8-1 оспариваемого Закона предусмотрено, что если в течение тридцати календарных дней члены Общественной палаты, назначенные Губернатором и Законодательным Собранием Владимирской области, в результате конкурсного отбора не назначат оставшихся 14 членов палаты по представлениям некоммерческих организаций, то завершение формирования состава палаты осуществляется на основании предложений органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов области. Изложенное, по мнению Губернатора Владимирской области, нарушает его компетенцию, поскольку формирование Общественной палаты области должно производиться при участии Губернатора, как высшего должностного лица области, но без органов местного самоуправления.

       Кроме того, Губернатор Владимирской области полагал, что вступление в силу Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», которым оспариваемый Закон дополнен статьёй 8-1, существенно изменяющей порядок формирования Общественной палаты Владимирской области до завершения формирования полного состава Общественной палаты области первого созыва, нарушает его компетенцию и права, как участника данного процесса. Указанная правовая норма, закрепляющая, что в случае, если в течение тридцати календарных дней назначенные Губернатором и Законодательным Собранием Владимирской области члены Общественной палаты не примут решение о назначении 14 членов Общественной палаты, данное право переходит к представительным органам городских округов и муниципальных районов, лишает членов Общественной палаты, назначенных Губернатором, права участия в проведении конкурсного отбора кандидатов и принятии решения о приёме в члены Общественной палаты представителей общественных объединений.

       Более того, как указывал заявитель, названный Закон принят с существенными нарушениями законодательной процедуры, в том числе части 3 статьи 68 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области, утверждённого Постановлением Законодательного Собрания области от 29 июля 2009 года №180. В ходе голосования депутатов в поддержку его принятия в протоколе учтены голоса шести депутатов, поданных в письменных заявлениях, которые не могли предварительно ознакомиться с проектом этого Закона, поскольку он был внесён на рассмотрение, как дополнительный вопрос в повестку дня, непосредственно на заседании Законодательного Собрания 24 ноября 2010 года. А без учёта голосов этих депутатов, данный Закон не набрал бы необходимого числа голосов для его принятия. Необходимость подписания и обнародования указанного Закона Губернатором Владимирской области, принятого Законодательным Собранием области с нарушением законодательной процедуры, так же, по мнению заявителя, является нарушением его компетенции.

       Ссылался заявитель и на то, что статьёй 8-1 (части 3,4,5,6) оспариваемого Закона вводятся дополнительные обязанности для представительных органов местного самоуправления - назначать делегатов для формирования списка кандидатов в члены Общественной палаты Владимирской области, провести собрания делегатов, направить сформированные делегатами нумерованные списки рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты Губернатору и Законодательному Собранию области, в организационный комитет Общественной палаты области.       Формирование Общественной палаты области является полномочием субъекта Российской Федерации. Реализуется оно органами государственной власти - Губернатором области и Законодательным Собранием. Вместе с тем, в результате внесения изменений в Закон Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области» это полномочие передается на уровень местного самоуправления, следовательно, имеет место наделение органов местного самоуправления, отдельными государственными полномочиями.

       Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Положения субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий (часть 7 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ). С учётом изложенного, заявитель полагал, что положения статьи 8-1 Закона Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», не могут применяться, так как не были введены в действие в 2010, 2011 годах законами Владимирской области об областном бюджете.

       При таких обстоятельствах оспариваемая норма, по мнению Губернатора Владимирской области, противоречит статьям 15, 16, 35 части 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых установлен исчерпывающий перечень вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов, не содержащий такого вопроса, как участие в формировании общественных палат субъектов Российской Федерации, а также статье 19 названного Федерального закона, предусматривающей порядок, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который в данном случае не соблюден.

       Также при принятии Закона Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», по мнению заявителя, не учтены требования статьи 4 Закона Владимирской области от 5 июня 2009 года №46-ОЗ «О полномочиях органов государственной власти Владимирской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Владимирской области», которой предусмотрено, что Совет муниципальных образований по согласованию привлекается к участию в подготовке и обсуждении проектов законов Владимирской области по вопросам местного самоуправления, включая их предварительную экспертизу.

       В судебном заседании представитель администрации Владимирской области Лызлов Д.Н., действующий по доверенности, заявленные Губернатором Владимирской области требования, с учётом их уточнения, поддержал по изложенным в них основаниям. Кроме того, пояснил, что нормы оспариваемого Закона, возлагающие на органы местного самоуправления обязанности участвовать в формировании Общественной палаты области, нарушают не только права этих органов местного самоуправления, но и компетенцию Губернатора Владимирской области.

       Представитель Законодательного Собрания Владимирской области Попов М.Е., действующий по доверенности, просил в удовлетворении заявления Губернатора отказать, поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях Законодательного Собрания Владимирской области, представленных в суд. Пояснил, что статья 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», в редакции Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110, не противоречит федеральному законодательству, в том числе и тем Федеральным законам, на которые ссылается заявитель, принята в пределах компетенции Законодательного Собрания Владимирской области, с соблюдением законодательной процедуры и компетенцию Губернатора Владимирской области не нарушает. Действующее законодательство не наделяет Губернатора Владимирской области правом формировать полный состав Общественной палаты области. Привлечение Совета муниципальных образований к подготовке и обсуждению проектов законов Владимирской области не входит в компетенцию Губернатора. Отклонённый Губернатором Закон Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области» прошёл процедуру повторного рассмотрения Законодательным Собранием Владимирской области и был одобрен в ранее принятой редакции 24 ноября 2010 года. Процедура голосования, в том числе и шести депутатов, выразивших своё мнение и проголосовавших за проект названного Закона в письменных заявлениях, была соблюдена. Указанные депутаты были ознакомлены с содержанием проекта этого Закона до того, как выразили своё мнение и проголосовали в письменных заявлениях. По основаниям, касающимся прав органов местного самоуправления, Губернатор Владимирской области не вправе оспаривать положения статьи 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», поскольку не наделён правом обращения в суд в защиту прав органов местного самоуправления. Оспариваемая норма не наделает органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не носит характер императивного предписания. Действующее бюджетное законодательство Владимирской области не содержит норм, регулирующих участие органов местного самоуправления в формировании Общественной палаты Владимирской области, не устанавливает для этого расходных обязательств областного бюджета. В настоящее время Общественная палата Владимирской области сформирована и приступила к работе.

       Выслушав объяснения участвующих в деле представителей администрации Владимирской области и Законодательного Собрания Владимирской области, исследовав и оценив материалы дела в их совокупности, заслушав заключение прокурора Владимирской областной прокуратуры, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования, суд приходит к следующему.

       23 декабря 2009 года Законодательным Собранием Владимирской области принят и 25 декабря 2009 года подписан Губернатором Владимирской области Закон Владимирской области №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области».

       Закон опубликован в издании «Владимирские ведомости» №312 от 29 декабря 2009 года и введён в действие по истечении десяти дней со дня официального опубликования (т.2, л.д.40-48,53-57).

       В статье 8 названного Закона определён порядок формирования Общественной палаты. В частности, указанной нормой предусмотрено назначение 14 членов Общественной палаты Владимирской области (одна треть состава) Губернатором Владимирской области и 14 членов палаты - Законодательным Собранием Владимирской области, которые в результате конкурсного отбора назначают ещё 14 членов Общественной палаты по представлениям общественных объединений, иных некоммерческих организаций.

       24 ноября 2010 года Законодательным Собранием Владимирской области принят и 25 ноября 2010 года подписан Губернатором Владимирской области Закон Владимирской области №110-ОЗ «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», которым оспариваемый Закон дополнен статьёй 8-1, закрепляющей участие органов местного самоуправления в формировании Общественной палаты.

       Закон опубликован в издании «Владимирские ведомости» №306 от 30 ноября 2010 года и введён в действие со дня официального опубликования (т.2, л.д.51,52,58).

       Часть 1 статьи 8-1 упомянутого Закона предусматривает, что в случае, если в результате конкурсного отбора, предусмотренного частью 8 статьи 8 настоящего Закона, количество кандидатов в члены Общественной палаты, получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты, составит менее четырнадцати человек, члены Общественной палаты, назначенные Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области, не принимают решения о приеме в члены Общественной палаты четырнадцати представителей общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Кандидаты в члены Общественной палаты, получившие в результате конкурсного отбора, предусмотренного частью 8 статьи 8 настоящего Закона, большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты, являются членами Общественной палаты и могут принимать участие в её работе со следующего заседания Общественной палаты после их избрания. В этом случае срок полномочий всех членов Общественной палаты, назначенных и избранных согласно процедурам, предусмотренным статьями 8, 8-1 настоящего Закона, исчисляется со дня первого пленарного (в полном составе, за исключением членов Общественной палаты, отсутствующих по уважительным причинам) заседания Общественной палаты с участием членов Общественной палаты, избранных в соответствии с настоящей статьёй.

       Председатель организационного комитета Общественной палаты по истечении сорока пяти календарных дней со дня назначения членов Общественной палаты Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области направляет представительным органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Владимирской области (Александровский, Вязниковский, Гороховецкий, Гусь-Хрустальный, Камешковский, Киржачский, Ковровский, Кольчугинский, Меленковский, Муромский, Петушинский, Селивановский, Собинский, Судогодский, Суздальский, Юрьев-Польский муниципальные районы; городские округа: Владимир, Ковров, Муром, Гусь-Хрустальный, Радужный) сведения о кандидатах, не получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты согласно части 8 статьи 8 настоящего Закона, и сведения об общественных объединениях, иных некоммерческих организациях, представивших данных кандидатов (часть 2 статьи 8-1).

       Представительные органы местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области, указанные в части 2 настоящей статьи, в течение пятнадцати дней со дня получения документов на кандидатов в члены Общественной палаты назначают делегатов исходя из расчета 1 делегат на полные 15000 человек населения соответствующего муниципального образования для участия в собраниях по формированию списка рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты (часть 3 статьи 8-1).

       Собрания по формированию списка рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты проводятся представительными органами местного самоуправления муниципальных образований, численность населения которых превышает сто тысяч человек (городской округ Владимир, Ковров, Муром, муниципальное образование Александровский район) в течение 30 дней со дня получения документов на кандидатов в члены Общественной палаты. На собрания приглашаются члены Общественной палаты, которым предоставляется право на выступление перед делегатами. Муниципальные образования Киржачский район, Кольчугинский район, Юрьев-Польский район, Петушинский район направляют делегатов в муниципальное образование Александровский район; муниципальные образования Суздальский район, Собинский район, Судогодский район, городской округ Гусь-Хрустальный, закрытое административно-территориальное образование г.Радужный направляют делегатов в муниципальное образование город Владимир; муниципальные образования Муромский район, Меленковский район, Гусь-Хрустальный район, Селивановский район направляют кандидатов в муниципальное образование город Муром; муниципальные образования Ковровский район, Камешковский район, Вязниковский район, Гороховецкий район направляют делегатов в муниципальное образование город Ковров (часть 4 статьи 8-1).

       Делегаты представительных органов местного самоуправления большинством голосов формируют нумерованные списки рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты, число которых определяется путем вычитания количества кандидатов в члены Общественной палаты, получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты согласно части 8 статьи 8 настоящего Закона, из 14 (часть5 статьи 8-1).

       Представительный орган муниципального образования, численность населения которого превышает сто тысяч человек, в течение 7 календарных дней со дня проведения на своей территории собрания делегатов, на котором был сформирован список рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты направляет его Губернатору Владимирской области, Законодательному Собранию Владимирской области и организационному комитету Общественной палаты (часть 6 статьи 8-1).

       Назначенными в члены Общественной палаты считаются кандидаты, получившие от представительных органов местного самоуправления Владимирской области мандаты согласно следующей методике: рекомендованные кандидаты в члены Общественной палаты, стоящие в списках под номером 1, получают по одному мандату. Очередность распределения мандатов среди кандидатов устанавливается в порядке убывания численности населения муниципальных образований, представивших списки рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты согласно частям 5,6 настоящей статьи.

       В случае повторения рекомендованных кандидатур учитывается только одна, остальные рекомендованные кандидатуры в распределении мандатов не участвуют. Если после проведения данной процедуры количество членов Общественной палаты составит менее 42 человек, мандаты распределяются среди рекомендованных кандидатов, стоящих в списках под следующим номером после кандидатов, получивших мандаты, по аналогичной методике (часть 7 статьи 8-1).

       Итоговый список 42 членов Общественной палаты публикуется Законодательным Собранием Владимирской области. Срок полномочий членов Общественной палаты, назначенных согласно данной методике, равен сроку полномочий членов Общественной палаты, назначенных Губернатором и Законодательным Собранием Владимирской области, определённому частью 1 настоящей статьи (часть 8 статьи 8-1).

       Оба указанных Закона были приняты Законодательным Собранием Владимирской области при повторном рассмотрении, после отклонения их Губернатором.

       Предметом правового регулирования Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ (с последующими изменениями) «Об Общественной палате Владимирской области» являются общественные отношения в сфере защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, связанные с формированием органа общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления Владимирской области.

       Данный предмет регулирования в соответствии пунктами «а», «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

       Общественные отношения в указанной правовой сфере на федеральной уровне регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», на уровне Владимирской области, как субъекта Российской Федерации, - Уставом (Основным Законом) Владимирской области, Законом Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ (с последующими изменениями) «Об Общественной палате Владимирской области».

       Создание Общественной палаты Российской Федерации, в том числе определение её структуры, порядка формирования и деятельности относится к исключительному ведению Российской Федерации.

       В названном Федеральном законе от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ, кроме общих положений об оказании информационной и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (пункт 6 статьи 2), о праве Общественной палаты Российской Федерации участвовать в их работе, оказывать им содействие в обеспечении методическими материалами, проводить семинары в целях совершенствования их деятельности и т.п. (пункты 8,10 части 3 статьи 16), иных положений, свидетельствующих об единой централизованной системе общественных палат на территории Российской Федерации, на различных уровнях, их структуры, порядка формирования и деятельности - не содержится.

       При таких обстоятельствах Федеральный закон от 4 апреля 2005 года №32 «Об Общественной палате Российской Федерации» и законы субъектов Российской Федерации, в частности Закон Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», определяют структуру, порядок формирования и деятельность общественных палат на различных уровнях, указанные общественные палаты централизованную систему на территории Российской Федерации не составляют, в связи с чем единым статусом не обладают, а их компетенция, структура, порядок формирования и деятельность не могут быть идентичными.

       Правомерность вывода суда о том, что структура, порядок формирования и деятельности общественных палат в субъектах Российской Федерации, Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ не регулируется, поскольку названный Федеральный закон регламентирует порядок формирования и деятельности исключительно Общественной палаты Российской Федерации и не содержит каких-либо положений, определяющих порядок формирования и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации, подтверждена вступившим в законную силу решением Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года, оставленным в этой части без изменения определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2011 года.

       В этой связи требование заявителя о проверке судом соответствия статьи 8-1 оспариваемого Закона Владимирской области - Федеральному закону от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», является необоснованным.

       В соответствии с подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (с последующими изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

       Исходя из положений Устава (Основного закона) Владимирской области высшим законодательным (представительным) органом государственной власти на территории области является Законодательное Собрание Владимирской области.

       Главами 8-11 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области (далее - Регламент), утверждённого Постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 29 июля 2009 года №180 (т.2, л.д.3-39) установлены порядок внесения проектов правовых актов, порядок голосования, рассмотрения, в том числе законов, отклонённых Губернатором и принятия решений на заседаниях Законодательного Собрания Владимирской области.

       Судом установлено и не оспаривалось никем из участвующих в деле лиц, что проект Закона Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об общественной палате Владимирской области» был внесен в Законодательное Собрание Владимирской области Советом народных депутатов города Владимира 20 августа 2010 года. Данный законопроект был рассмотрен комитетом по законодательным предложениям и законности 12 октября 2010 года, принят Законодательным Собранием Владимирской области 26 октября 2010 года (т.1, л.д.45,46), но был отклонён Губернатором Владимирской области (т.1, л.д.19-21).

       В соответствии с Регламентом отклонённый Губернатором Закон Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области» прошёл процедуру повторного рассмотрения Законодательным Собранием Владимирской области и был одобрен в ранее принятой редакции 24 ноября 2010 года (т.1, л.д.22,40-44, т.2, л.д.51).

       Согласно пункту 2 статьи 53 Устава (Основного Закона) Владимирской области, части 2 статьи 63 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области закон, отклонённый Губернатором, может быть одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным (не менее чем двумя третями от установленного законом числа депутатов) большинством голосов (26 голосов).

       Проект Закона Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области» был внесен на рассмотрение как дополнительный вопрос в повестку дня непосредственно на заседании Законодательного Собрания Владимирской области 24 ноября 2010 года, в поддержку которого проголосовали 27 депутатов. При этом при подсчёте голосов были учтены в поддержку указанного законопроекта 6 письменных заявлений депутатов: С.С.В.., К.В.В., Т.В.А., Ч.О.А., Б.А.А., Б.С.Г.        (т.1,л.д.56,57,70,71,77,78,84,85,90,91,97,98).

       В силу части 3 статьи 68 Регламента (в редакции, действовавшей на 24 ноября 2010 года) в случае невозможности присутствия депутата на заседании Законодательного Собрания по уважительной причине (болезнь, служебная командировка, смерть близких родственников и другие по согласованию с председателем Законодательного Собрания) он вправе, после ознакомления с внесёнными на рассмотрение Законодательного Собрания проектами правовых актов выразить своё мнение и проголосовать в письменном заявлении по каждому проекту правового акта. Письменное заявление подаётся до заседания Законодательного Собрания на имя председателя Законодательного Собрания. Председатель Законодательного Собрания оглашает содержание поступившего письменного заявления после проведения голосования по данному вопросу повестки дня заседания Законодательного Собрания. Голос письменно проголосовавшего депутата Законодательного Собрания учитывается при определении результатов голосования. Письменное заявление приобщается к протоколу заседания Законодательного Собрания (т.2, л.д.27,29-32).

       Все указанные требования были соблюдены.

       То, что не присутствовавшие на заседании Законодательного Собрания Владимирской области 24 ноября 2010 года упомянутые выше депутаты, перед тем как выразить своё мнение и проголосовать в письменном заявлении, были ознакомлены с содержанием проекта Закона Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», содержание которого не изменилось после отклонения его Губернатором, за принятие этого законопроекта проголосовало необходимое количество депутатов, сомнения у суда не вызывает, подтверждается документально, в том числе выписками из протоколов заседаний Законодательного Собрания Владимирской области от 26 октября и 24 ноября 2010 года, письменными заявлениями названных депутатов.

       При этом заслуживают внимание и пояснения представителя Законодательного Собрания Владимирской области в судебном заседании, которые ничем не опровергнуты, о том, что все проголосовавшие письменно депутаты являются членами Всероссийской политической партии «Единая Россия», были ознакомлены с этим законопроектом, неоднократно обсуждали его не только на заседаниях Законодательного Собрания, но и в рамках фракции указанной партии в Законодательном Собрании, а депутат Бородин С.Г., кроме того, на заседании комитета по законодательным предложениям и законности Законодательного Собрания, членом которого он является.

       При таких обстоятельствах сам по себе факт того, что названный законопроект был включён в повестку дня дополнительным вопросом на заседании Законодательного Собрания Владимирской области 24 ноября 2010 года, не может свидетельствовать о том, что депутаты, проголосовавшие письменно, не были с ним ознакомлены и законодательная процедура принятия Закона от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ была нарушена.

       Все доводы в этой части Губернатора Владимирской области и его представителя в судебном заседании со ссылками на статьи 68,78,81,84,105 Регламента, являются неубедительными, основаны на ошибочном толковании указанных положений Регламента.

       Таким образом, законодательная процедура при принятии Законодательным Собранием Владимирской области Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области» была соблюдена.

       Поскольку в силу статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 53 Устава (Основного Закона) Владимирской области, пункта 10 статьи 4 Закона Владимирской области от 10 декабря 2001 года №129-ОЗ «О Губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области» Губернатор Владимирской области обязан обнародовать законы Владимирской области путём их подписания и официального опубликования, нет оснований полагать о нарушении компетенции заявителя и в части подписания и направления на официальное опубликование Закона Владимирской области «О внесении изменения в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», после повторного его рассмотрения Законодательным Собранием Владимирской области.

       Ссылки Губернатора Владимирской области и его представителя в части обоснования нарушения компетенции заявителя на несоответствие оспариваемого Закона - Законам Владимирской области от 10 декабря 2001 года №129-ОЗ «О Губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области» и от 5 июня 2009 года №46-ОЗ «О полномочиях органов государственной власти Владимирской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Владимирской области», не могут быть приняты во внимание, поскольку судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Перечисленные же Законы Владимирской области являются нормативными правовым актами одного уровня, равными по юридической силе, поэтому не могут быть проверены областным судом на соответствие друг другу по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

       Вместе с тем, суд приходит к выводу о нарушении компетенции Губернатора Владимирской области посредством незаконного привлечения органов местного самоуправления к участию в формировании Общественной палаты области, что закреплено в оспариваемой заявителем статье 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», в редакции Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области», по следующим мотивам.

       В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

       Исходя из положений статей 12,130,132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения.        

       Приведённые выше конституционные принципы организации местного самоуправления и принципы, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, являются основными в системе общих принципов, закреплённых в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ), устанавливающем общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также определяющем государственные гарантии его осуществления.

       Самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления - является одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт «з», пункта 1 статьи 1 Федерального закона №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»).

       Согласно Указу Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года №1379 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», одним из основных принципов в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления.

       В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

       Перечни вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования определены в статьях 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

       Статьёй 17 указанного Федерального закона определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

       Участие в формировании Общественной палаты области не относится к вопросам местного значения, а также отсутствует в перечне полномочий по решению вопросов местного значения.

       В силу части 1.1 статьи 17 названного Федерального закона по вопросам, отнесённым к вопросам местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению могут устанавливаться федеральными законами, уставами муниципальных образований.

      Исходя из положений статей 14.1 - 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ участие органов местного самоуправления в решении вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, может быть предусмотрено только федеральными законами.

       Федеральным законодательством участие органов местного самоуправления в формировании общественных палат не предусмотрено.

       Статьёй 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, определяющей принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, установлено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе, как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

      Учитывая, что приведённые выше положения Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не предоставляют права устанавливать законами субъектов Российской Федерации обязанности для органов местного самоуправления участвовать в формировании общественных палат, оспариваемую норму следует признать противоречащей федеральному законодательству.

       Кроме того, следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят, поэтому порядок их участия в формировании Общественной палаты области, закреплённый в оспариваемой норме, применим быть не может.

       Иное означало бы нарушение принципа невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления, то есть принципа разделения властей.

       Создание Общественной палаты Владимирской области - это право, а не обязанность названного субъекта Российской Федерации, поэтому все суждения участвующих в деле лиц о якобы имевшей месте передаче государственных полномочий по её формированию органам местного самоуправления, некорректны.

       Возражения Законодательного Собрания Владимирской области, изложенные в письменном виде, поддержанные его представителем в судебном заседании, о рекомендательном характере положений статьи 8-1 Закона №177-ОЗ от 25 декабря 2009 года (в редакции Закона №110-ОЗ от 25 ноября 2010 года), суд признаёт несостоятельными, исходя из её фактического содержания, которое воспринимается, как императивная норма, в силу того, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в форме закона, носят нормативный, обязательный, характер.

       Иные доводы Законодательного Собрания Владимирской области и его представителя в судебном заседании о возможности участия органов местного самоуправления в формировании Общественной палаты Владимирской области, свидетельствуют о неправильном толковании указанным заинтересованным лицом и его представителем законодательства, регулирующего спорные правоотношения, поэтому также не являются основаниями для отказа Губернатору в заявленных требованиях.

       При таких обстоятельствах сам по себе факт того, что Общественная палата Владимирской области полностью сформирована и начала свою работу, не является юридически значимым при разрешении настоящего дела.

       В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

       Исходя из того, что Закон Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области» (в редакции Закона от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ), в том числе и в оспариваемой части применялся, на его основании реализовались права граждан и организаций, суд считает возможным признать оспариваемую норму недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

        Руководствуясь статьями 194,198,253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Владимирский областной суд               

Р Е Ш И Л:

       заявление Губернатора Владимирской области удовлетворить.

       Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу статью 8-1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года №177-ОЗ «Об Общественной палате Владимирской области», в редакции Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года №110-ОЗ «О внесении изменений в Закон Владимирской области «Об Общественной палате Владимирской области».

       Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Владимирский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья

Владимирского областного суда                    подпись             Д.А.Завьялов