Решение по делу № 66а-711/2020 от 01.06.2020

№ 66а-711/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Сочи	2 июля 2020 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И.,

судей Печуриной Ю.А. и Сиротиной Е.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Прониной Ю.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-158/2020 (УИД № 61OS0000-01-2020-000058-41) по апелляционной жалобе Бочеровой Веры Андреевны, Грицак Ольги Юрьевны, Матросова Николая Григорьевича, Бурлакова Владимира Андреевича на решение Ростовского областного суда от 23 марта 2020 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления Бочеровой Веры Андреевны, Грицак Ольги Юрьевны, Матросова Николая Григорьевича, Бурлакова Владимира Андреевича о признании не действующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. № 605.

Заслушав доклад судьи Сиротиной Е.С., объяснения представителя административных истцов Марковой И.В., представителей Ростовской-на-Дону городской Думы Шевченко М.А., Никитина К.П., представителя департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону Шевченко О.Ю., представителя администрации г. Ростова-на-Дону Янина В.В., заключение прокурора Калиниченко А.В., судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. № 605 (далее - Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону).

Бочерова В.А., Грицак О.Ю., Матросов Н.Г., Бурлаков В.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г, к территориальной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками объекта недвижимого имущества, состоящего из двух жилых домов, площадью 64 кв. м и 36,5 кв. м, расположенного на земельном участке по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г. Отнесение земельного участка Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону к территориальной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2) препятствует реализации их права на предоставление им в собственность данного земельного участка.

В суд первой инстанции от административных истцов поступили дополнения в части доводов о неправомерном отнесении земельного участка к двум территориальным зонам.

В судебном заседании представитель административных истцов Маркова И.В. поддержала исковые требования в полном объеме.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы Никитин К.П., представитель департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону Шевченко О.Ю., представитель администрации г. Ростова-на-Дону Янин В.В. возражали против удовлетворения иска.

Решением Ростовского областного суда от 23 марта 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Бочерова В.А., Грицак О.Ю., Матросов Н.Г., Бурлаков В.А., ссылаясь на нарушение норм материального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств, указывают на недопустимость отнесения земельного участка и жилого дома к двум территориальным зонам, просят об отмене решения суда и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Прокурором, Ростовской-на-Дону городской Думой и департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административных истцов Маркова И.В. поддержала апелляционную жалобу.

Представители Ростовской-на-Дону городской Думы Шевченко М.А., Никитин К.П., представитель департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону Шевченко О.Ю., представитель администрации г. Ростова-на-Дону Янин В.В. возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность судебного акта.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом, ходатайствовали о рассмотрении дела в свое отсутствие.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав представителя административных истцов Маркову И.В., представителей Ростовской-на-Дону городской Думы Шевченко М.А., Никитина К.П., представителя департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону Шевченко О.Ю., представителя администрации г. Ростова-на-Дону Янина В.В., заключение прокурора Калиниченко А.В., полагавшего апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений и дополнений, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 1, 3 части 2, пункта 1 части 3 статьи 310 КАС РФ ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела и неприменения закона, подлежащего применению.

Оказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права административных истцов.

С указанным выводом суд апелляционной инстанции не может согласиться, поскольку выводы суда первой инстанции о наличии оснований для отказа в удовлетворении административного искового являются ошибочными.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2019 г. № 41-АПА19-8 установлено, что решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. № 605 принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано для всеобщего сведения.

Проверяя соответствие содержания Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции не соглашается.

Из материалов дела следует, что административным истцам Бочеровой В.А., Грицак О.Ю., Матросову Н.Г., Бурлакову В.А. на праве общей долевой собственности принадлежит объект недвижимого имущества, состоящий из двух жилых домов, площадью 64 кв. м и 36,5 кв. м, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г.

Решением Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 февраля 2007 г. произведен реальный раздел состоящего из двух жилых домов объекта недвижимости по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49, и определен порядок пользования земельным участком, площадью 985 кв. м: Бочеровой В.А., Грицак О.Ю., Матросову Н.Г. предоставлен участок, площадью 7,40 кв. м; Бочеровой В.А., Грицак О.Ю., Матросову Н.Г., Бурлакову В.А. предоставлен участок, площадью 33,30 кв. м; Бочеровой В.А. предоставлен участок, площадью 313,50 кв. м; Бурлакову В.А. предоставлен участок, площадью 207,80 кв. м.

Принадлежащий Бочеровой В.А., Грицак О.Ю., Матросову Н.Г., Бурлакову В.А. на праве общей долевой собственности объект недвижимого имущества, состоящий из двух жилых домов по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г, расположен на несформированном земельном участке в пределах кадастрового квартала 61:44:0080770.

Земельный участок в рамках существующего землепользования 985 кв. м, используемого для обслуживания объекта недвижимого имущества, состоящего из двух жилых домов, отнесен к территориальной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2), территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки (Ж-1) и к зоне общего пользования Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, статья 29 градостроительного регламента которых не предусматривает в числе допустимых видов использования земельного участка размещение индивидуальных жилых домов.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6-8 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование- зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

В силу части 5 статьи 23 ГрК РФ на карте функциональных зон генерального плана отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов, а также автомобильные дороги местного значения.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны (статья 36 ГрК РФ).

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников, но и права, и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 15 октября 2012 г. № 21-П).

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что ограничение прав истцов объективно оправданно, обосновано и преследует конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им.

Генеральным планом г. Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 г. № 251, не предусмотрен проезд, проходящий через объект недвижимого имущества, состоящий из двух жилых домов, расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г.

Поскольку территориальное зонирование рассматриваемого объекта недвижимого имущества, состоящего из двух жилых домов, и земельного участка на котором он расположен, не отвечает требованиям принадлежности участка только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки городского округа в этой части приняты с нарушением действующего законодательства.

Доводы административных ответчиков о том, что согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента Правил землепользования и застройки не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, могут включаться в состав различных территориальных зон, не опровергают доводов административных истцов о не соответствии Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Вопреки доводам административных ответчиков отсутствие сформированного и поставленного на кадастровый учет земельного участка не является основанием для отнесения данного земельного участка и расположенного на нем жилого дома к различным территориальным зонам.

Доводы административных ответчиков о существующей процедуре внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону по инициативе административных истцов не опровергают выводы судебной коллегии о том, что нахождение земельного участка в трех территориальных зонах без учета существующего землепользования, а расположенного на участке дома – в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности правового режима, ограничивает права административных истцов на использование по назначению земельного участка, препятствует реализации прав истцов на образование участка под объектом недвижимости и приведет к невозможности полноценного использования жилого помещения, в связи с чем вывод суда об отсутствии нарушения прав и законных интересов административных истцов не обоснован.

С учетом изложенного, решение суда подлежит отмене как принятое с неправильным применением норм права.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия принимает во внимание, что поскольку оспариваемый в части нормативный акт применялся и реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 КАС РФ и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», судебная коллегия полагает, что он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с даты принятия настоящего определения.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 23 марта 2020 г. отменить.

Признать недействующими Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденные решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. № 605, в части отнесения существующего землепользования 985 кв. м земельного участка, используемого для обслуживания объекта недвижимого имущества, состоящего из двух жилых домов, площадью 64 кв. м и 36,5 кв. м, по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Вавилова, 49г, к территориальной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами (Ж-2), территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки (Ж-1) и к зоне общего пользования, проходящей по объекту недвижимого имущества, состоящему из двух жилых домов, с даты принятия настоящего определения.

Председательствующий

Судьи