Решение по делу № 8а-15956/2020 [88а-17496/2020] от 01.06.2020

Хлыстова С.М. КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

дело № 2а-1473/2019

88а-17496/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Саратов                                                                                        24 июля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В.

судей Васляева В.С., Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Воронежской области на решение Центрального районного суда г. Воронежа от 19 апреля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда                 от 13 февраля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Хлыстова Сергея Михайловича к прокуратуре Воронежской области о признании представления прокурора частично незаконным.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В., пояснения представителя прокуратуре Воронежской области – Кривцова В.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Хлыстов С.М. обратился в суд с административным иском к прокуратуре Воронежской области о признании представления прокурора частично незаконным.

В обоснование иска указал, что в Управление Росреестра по Воронежской области поступило представление прокуратуры Воронежской области от 11 декабря 2018 года №86-14-20187 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, земельного законодательства».

В представлении прокурора указано: «Вскрытые проверкой нарушения свидетельствуют о системных просчетах со стороны Хлыстова С.М. при принятии решений по административным делам. Так, по факту самовольного занятия земельного участка при прокладке линии газопровода по ул. Солнечная в с. Большая Верейка Рамонского района Семилукским межмуниципальным отделом управления Росреестра 12 января 2017 года в отношении Правительства области (собственника сети) составлен протокол об административном правонарушении по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановлением заместителя главного государственного инспектора Семилукского межмуниципального отдела Поповой В.В. от 07 февраля 2017 года виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 100000 рублей. Решением заместителя главного государственного инспектора Воронежской области по использованию и охране земель Хлыстова С.М. от 06 апреля 2017 года постановление по делу об административном правонарушении от 07 февраля 2017 года отменено, дело возвращено на новое рассмотрение. Однако, в нарушение требований cтатей 4.5, 24.5, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях решение о направлении дела на новое рассмотрение принято по истечении 2-х месячного срока давности для привлечения лица к административной ответственности (срок истек 12 марта 2017 года). Более того, частью 1 cтатьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлен исчерпывающий перечень решений по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, который является закрытым. Решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение принимается должностным лицом только в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело; в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем более строгое административное наказание, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость административного наказания; также в случае, если постановление по делу вынесено неправомочными органом или должностным лицом.

При рассмотрении жалобы на административное постановление               от 07 февраля 2017 года у должностного лица Хлыстова С.М. не имелось правовых оснований для принятия решения о направлении дела на новое рассмотрение, поскольку предпосылки и обстоятельства, изложенные в части    1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в материалах административного дела отсутствовали. Каких-либо доказательств законности размещения сети газопровода в границах земельного участка, принадлежащего Панкратовой А.А., на момент вынесения постановления от 07 февраля 2017 года и решения по жалобе от 06 апреля       2017 года не имелось.

Таким образом, решение Хлыстова С.М. об отмене административного постановления является необоснованным, вынесено с существенным нарушением процессуальных требований, повлекло за собой нарушение прав и законных интересов потерпевшего лица Понкратовой А.А., в отношении которой допущено нарушение земельного законодательства, а также освобождение виновного лица от административной ответственности.

03 октября 2017 года Острогожским межмуниципальным отделом управления Росреестра по результатам плановой проверки по факту самовольного занятия земельного участка площадью 282 кв.м, право собственности на который не разграничено, в отношении Коваль В.П. составлен протокол об административном правонарушении по cтатье                  7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановлением заместителя главного государственного инспектора межмунщипального отдела Щекиной О.Н. от 11 октября 2017 года Коваль В.П. привлечен к административной ответственности с назначением наказания виде штрафа в размере 5000 рублей. При этом, в материалах дел имелись все необходимые доказательства (акт проверки, схематические чертежи, отражающие общую площадь огороженного земельного участка и используемого Коваль В.П. в личных целях, пояснения самого Коваль В.П. о том, что он на протяжений длительного периода времени использует участок в сложившихся границах). Однако, в нарушение требований cтатьи 26.11, частей 1, 2 cтатьи 30.7, части 1 cтатьи 29. 10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях решением заместителя главного государственного инспектора Воронежской области Хлыстова С.М. от              31 октября 2017 года постановление по делу об административном правонарушении от 11 октября 2017 года необоснованно отменено, производство по делу прекращено.

18 мая 2018 года государственным инспектором по использованию и охране земель юрода Воронежа Сыроваткиной М.С. в отношении компании АО «ДСК» составлен протокол об административном правонарушении по cтатье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по факту самовольного занятия земельного участка площадью 218 кв.м. Постановлением заместителя главного государственного инспектора города Воронежа Головина И.В. от 01 июня 2018 года АО «ДСК» привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 120000 рублей. 19 июня 2018 года АО «ДСК» за пределами 10-дневного срока для обжалования (cтатья 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) подана жалоба на постановление от 01 июня 2018 года вышестоящему должностному лицу - заместителю главного государственного инспектора Воронежской области Хлыстову С.М. В своей жалобе Общество просит снизить размер назначенного штрафа, применив положения частей 3.2, 3.3 cтатьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Решением Хлыстова С.М. от 26 июня 2018 года постановление по делу об административном правонарушении изменено, размер штрафа уменьшен до 60000 рублей. Данное решение является незаконным и немотивированным, вынесено с грубым нарушением требований cтатей 4.1, 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, рассмотренная Хлыстовым С.М. жалоба подана АО «ДСК» с нарушением установленного законом срока, при этом каких-либо доказательств подачи лицом ходатайства о восстановлении пропущенного срока в материалах дела не имеется, Соответствующее определение о восстановлении пропущенного срока или возвращении жалобы без рассмотрения не принято. Кроме того, частью 3.2 cтатьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, должностное лицо, рассматривающее дело; об административном правонарушении либо жалобу на постановление, может назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей. Однако, каких-либо доказательств наличия исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного АО «ДСК» административного правонарушения, в материалах дела не имеется. Нарушение земельного законодательства допускалось юридическим лицом в течение 2 лет (2017-2018 годы), что являлось основанием для включения земельного участка по ул. Лидии Рябцевой, 28 «б» г. Воронежа в план проверок Управления Росреестра на 2018 год. На момент составления протокола и вынесения постановления юридическое лицо не явилось, свою вину в совершении правонарушения не признало и не раскаялось, противоправное поведение добровольно не прекратило, содействие органу при производстве по делу об административном правонарушении не оказало. Финансовое и имущественное положение лица, привлекаемого к административной ответственности, также не позволяет сделать вывод о наличии исключительного обстоятельства для снижения размера назначенного наказания. В связи с чем, при рассмотрении вопроса о назначении административного наказания отсутствовали обстоятельства, смягчающие административную ответственность АО «ДСК». Таким образом, принятое Хлыстовым С.М. решение по жалобе АО «ДСК» на административное постановление, вынесено с существенным нарушением процессуальных требований cтатей 4.1,30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и привело к необоснованному снижению размера наказания для юридического лица».

В указанной части административный истец считает представление незаконным и необоснованным, выводы, сделанные в представлении, послужили основанием для проведения служебной проверки и решения вопроса о привлечения его к ответственности, к которой он не был привлечен в связи с увольнением со службы.

Указанное нарушает его права и законные интересы, которые состоят в том, чтобы не подвергаться ответственности, не будучи виновным, его право на доброе имя и деловую репутацию не опороченные незаконными утверждениями прокуратуры.

Полагает, что выводы представления в оспариваемой части основаны на неправильном толковании норм материального права, так как в силу статьи      31.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает такую форму прокурорского реагирования по делам об административных правонарушениях как принесение протеста. В данном же случае административный истец полагает, что в представлении прокуратура Воронежской области не в праве была указывать о незаконности, принятии с нарушениями норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях им решений, как должностным лицом в рамках рассматриваемых дел об административных правонарушениях, так как решения вступили в законную силу, а порядок их обжалования и опротестования указан в законе, который в данном случае не предусматривает представления.

В связи с изложенным, административный истец просит суд признать незаконным представление от 11 декабря 2018 года №86-14-2018                    «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, земельного законодательства» в вышеуказанной части, обязать административного ответчика устранить нарушение прав и законных интересов административного истца, путем изменения представления прокуратуры Воронежской области, исключив из мотивировочной части представления, вышеуказанный текст.

Решением Центрального районного суда г. Воронежа от 19 апреля          2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда              от 13 февраля 2020 года, исковые требования Хлыстова С.М. удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной прокуратурой Воронежской области           25 мая 2020 года, поступившей в Первый кассационный суд 01 июня 2020 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов ввиду несоответствия выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильного применения норм процессуального и материального права.

Хлыстов С.М. о времени и месте рассмотрения жалобы извещен своевременно и в надлежащей форме. Об отложении дела ходатайств в кассационную инстанцию не представил. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без его участия.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела дело в пределах доводов кассационной жалобы истца.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебные постановления сомнений в законности и обоснованности не вызывают, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь их отмену или изменение в кассационном порядке.

При рассмотрении дела ходатайство Хлыстова С.М. об оставлении внепроцессуального обращения прокуратуры Воронежской области, которым, по его мнению, является поданная кассационная жалоба, поскольку несогласие с принятым решением прокуратура может направить в форме протеста, оставлено без удовлетворения, как необоснованное.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Содержанием оспариваемых судебных актов и материалами дела установлено, что Хлыстов С.М. замещал должность заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области.

Хлыстов С.М. уволен приказом Росреестра №395-к от 29 декабря             2018 года с 11 января 2019 года в связи с прекращением действия служебного контракта, по инициативе гражданского служащего.

Прокуратурой Воронежской области проведена проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции, земельного законодательства в Управлении Росреестра по Воронежской области.

По результатам проведенной проверки в адрес руководителя Управления Росреестра по Воронежской области было внесено представление от 11 декабря 2018 года №86-14-2018 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, земельного законодательства».

В представлении указано, что Управление Росреестра области является уполномоченным органом власти на осуществление контрольно-надзорных функций в сфере земельных правоотношений. Вскрытые проверкой нарушения свидетельствовали, по мнению прокурора, о системных просчетах со стороны Хлыстова С.М. при принятии решений по административным делам и осуществлении контроля за работой подчиненных сотрудников. Хлыстовым С.М. обжалуется представление, именно в части, указания на незаконность принятия им как должностным лицом решений по делам об административных правонарушений.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемое представление не могло являться формой реагирования прокуратуры на выявленные нарушения закона, в рамках данного дела суду не представлено доказательств законности проведения проверки исполнения земельного законодательства в Управлении Росреестра по Воронежской области, и законности представления в оспариваемой части.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов поскольку они основаны на правильном применении норм материального права, с учетом установленных по делу обстоятельств, необходимых для правильного разрешения дела по существу.

Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6).

Согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 указанного выше Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Обязанность доказывания наличия оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, согласно части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Между тем, прокуратурой Воронежской области не представлено доказательств законности проведения проверки исполнения земельного законодательства в управлении Росреестра по Воронежской области, не представлено решения о проведении проверки, материалов проведенной проверки.

В оспариваемой части представления прокуратура Воронежской области указывает, что Хлыстовым С.М. как должностным лицом, в компетенцию которого входил пересмотр постановлений по делам об административных правонарушений, принятых должностными лицами Управления Росреестра по Воронежской области, были допущены нарушения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно статей 4.1, 4.5, 24.1, 24.5, 30.3, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, по указанным делам Хлыстовым С.М. были приняты необоснованные, незаконные и немотивированные решения, с существенным нарушением процессуальных требований и грубым нарушением требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принятые Хлыстовым С.М. решения по делам об административных правонарушениях, о которых идет речь в оспариваемом представлении, вступили в законную силу, и оценка их законности может быть дана только в порядке, установленным законом,

В силу положений части 1 статьи 30.1, части 1.1 статьи 30.1, частей              5, 6 статьи 30.9, частей 1, 4, 5 статьи 30.12, статьи 30.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор не относится к числу лиц, которые вправе пересматривать постановления и решения по делам об административных правонарушений, он наделен лишь правом принесения протестов на не вступившие в силу и вступившие в законную силу постановления и решения.

Следовательно, в рамках представления прокуратуры не могло быть установлена незаконность не вступивших в силу и вступивших в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушений, поскольку законом презюмируется законность решений, принятых в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выбор формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения, должен соотносится с требованиями действующего законодательства, а не определяться самопроизвольно.

Прокуратура же не воспользовалась своим правом на принесение протестов по указанным в представлении делам об административных правонарушениях. Таким образом, оспариваемое представление не могло являться формой реагирования прокуратуры на выявленные нарушения закона, так как указание в представлении на нарушение Хлыстовым С.М. закона противоречит требованиям действующего законодательства, в том числе как Федеральному закону от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» так и Кодексу об административных правонарушений РФ.

Следует отметить, что в оспариваемом представлении первый заместитель прокурора области требовал рассмотреть представление с участием сотрудника прокуратуры области; принять меры по устранению причин и условий способствовавшим допущенным нарушениям и не допускать их впредь, произвести перерасчет; привлечь к ответственности виновных должностных лиц, по вине которых допущены нарушения; о принятых мерах сообщить в письменном виде прокурору не позднее 1 месяца со дня вынесения представления с приложением приказа о наказании виновных должностных лиц.

Оспариваемое представление в целом носит принудительный, властно-распорядительный характер, но при этом не содержит конкретные меры устранения нарушений закона, а следовательно, является неисполнимым.

Избранный прокурором способ устранения выявленных в ходе прокурорской проверки недостатков не отвечает требованиям статьи                     24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Поскольку органы прокуратуры не могут подменять иные государственные органы к компетенции которых относится проверка законности не вступивших в силу и вступивших в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушений, оспариваемое представление и по этому основанию является незаконным, нарушающим права заявителя на осуществление своей деятельности.

Доводы кассационной жалобы основаны по существу на переоценке доказательств по делу, направлены на оспаривание выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм материального права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Учитывая изложенные выше обстоятельства дела, положения действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, судебная коллегия приходит к выводу, что судами нормы материального и процессуального права применены правильно, существенных нарушений норм права, влекущих безусловную отмену судебных актов не допущено, доказательства по делу оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а следовательно, оснований для отмены судебных актов не имеется.

Исходя из вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что доводы жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, сводятся к выражению несогласия с оценкой судом обстоятельств и представленных по делу доказательств, и не могут быть удовлетворены.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, выводы судов не опровергают, не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

При таких данных, приведенные выше оспариваемые судебные акты сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328 – 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда,

определила:

решение Центрального районного суда г. Воронежа от 19 апреля              2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 13 февраля              2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу прокуратуры Воронежской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 04 августа 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: