Решение от 19.11.2021 по делу № 3а-371/2021 от 23.08.2021

Дело № 3а-371/2021

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 19 ноября 2021 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи          Боровского В.А.,

при секретаре                  К.,

с участием прокурора Чигаркиной Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горбунова С.А., Карасева А.Н., Сударушкина И.В. о признании недействующим в части решения Совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14 июля 2010 года № 60 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

14 июля 2010 года советом депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее также – Совет депутатов МО Низинское сельское поселение) принято решение № 60 «Об утверждении генерального плана МО Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области», которое официально опубликовано в приложении к газете «Балтийский луч» 19 июля 2010 года, а также на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

Горбунов С.А., Карасев А.Н., Сударушкин И.В. обратились в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета депутатов МО Низинское сельское поселение от ДД.ММ.ГГГГ № в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: Ленинградская <данные изъяты>, площадью 31 000 кв.м, категории земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования- для ведения крестьянского хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1.

В обоснование исковых требований административные истцы ссылаются на то, что являются сособственниками земельного участка с кадастровым номером №, который расположен за границами населенных пунктов, и в соответствии с Генеральным планом МО Низинское сельское поселение находится в функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1. Поскольку в соответствии с Генеральным планом МО Низинское сельское поселение (раздел «Положения о территориальном планировании» МО Низинское сельское поселение) к зоне сельскохозяйственного использования С-1 относится зона сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокос, выпасы). Между тем, плодородие почв земельного участка с кадастровым номером № не соответствует необходимому уровню, поскольку отходы жизнедеятельности людей, проживающих вблизи с данным земельным участком, попадают в почву. При этом 162 земельных участка, находящихся в непосредственной близости с земельным участком истца, отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 и используются для дачного строительства. Согласно отчету ООО «Центр агрохимического и землеустроительного обслуживания» сеянные культурные травы на земельном участке, принадлежащем административному истцу, практически выродились, участок превратился в залежь с преобладанием естественного разнотравья и сорной растительности, происходит зарастание поверхности древесно-кустарниковой растительностью, территория захламлена строительным мусором, имеются кочки, копани, наличие большого количества камней на значительной части участка практически исключает интенсивное земледельческое использование этих земель. Генеральный план утвержден советом депутатов в нарушение положений ч. 8 ст. 23 и ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 № 150, в отсутствие результатов комплексных инженерных изысканий. В этой связи отнесение земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 противоречит действующему законодательству, в частности положениям п. 15 ст. 1, ч. 1, 5.2 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Областному закону Ленинградской области от 08.08.2016 N 76-оз (в ред. от 19.12.2019) «О Стратегии социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года и признании утратившим силу областного закона «О Концепции социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года».

В письменных возражениях Совета депутатов МО Низинское сельское поселение указано на отсутствие правовых оснований для удовлетворения административного иска. Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Чем положения оспариваемого нормативно-правового акта затрагивают права и законные интересы административных истцов - иск не содержит.

Разработка генерального плана поселения и предшествующие ей работы, в том числе, направленные на обоснование его принятия, производились в соответствии с требованиями федеральных и областных законодательных актов.

Нарушений положений Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, введенной в действие Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу № 150 от 29.10.2002 г. также допущено не было, так как вводная часть обоснования принятия генерального плана поселения в своем составе содержит указания на основания его разработки (п. 4- п. 11 раздела Введения) том 2, книга-1, в том числе ранее разработанной градостроительной документации:

В судебном заседании представитель административных истцов Александров И.А. административный иск поддержал.

Представитель административного ответчика Совета депутатов МО Низинское сельское поселение Назаров Д.Ю. административный иск не признал по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, считавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Горбунов С.А., Карасев А.Н., Сударушкин И.В. являются собственниками в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, имеющего категорию земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения крестьянского хозяйства.

В соответствии с Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий (С-1).

С учетом изложенного, административные истцы являются субъектами правоотношения, регулируемого оспариваемым нормативным правовым актом.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Из пункта 9 статьи 52 устава МО Низинское сельское поселение, в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, следует, что муниципальные правовые акта, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу со дня их официального опубликования. Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется не позднее, чем через 10 дней со дня их принятия.

Согласно статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса, в соответствии с которой в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие. Соблюдение порядка принятия Генерального плана установлено вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу № по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части решения совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14.07.2010 №60 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области».

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Таким образом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории поселения в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

При таких обстоятельствах отнесение территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Исходя из вышесказанного, с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкими полномочиями в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом РФ Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно названному выше Федеральному закону, одним из основных принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков (пункт 3 статьи 1).

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственными угодьями являются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Судом установлено, что земельный участок административных истцов расположен на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта в функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1, видом разрешенного использования является ведение крестьянского хозяйства.

Правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств определяет Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Пунктами 1 и 3 статьи 11 указанного закона предусмотрено, что для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, которые формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 9 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правах, об ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о сделках с объектами недвижимости, если такие сделки подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом, а также дополнительные сведения, внесение которых в реестр прав на недвижимость не влечет за собой переход, прекращение, ограничения прав и обременение объектов недвижимости.

В соответствии с пунктами 3, 4 части 5 статьи 8 данного Закона в кадастр недвижимости в числе иных вносятся сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок, а также виде или видах его разрешенного использования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24.03.2015 №671-О, от 28.09.2017 №1919-О и др.).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется, в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений Земельного кодекса Российской Федерации вопросы, связанные с понятием разрешенного использования земельного участка, относятся к предмету регулирования земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

С учетом изложенного, отнесение в Генеральном плане МО Низинское сельское поселение принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 позволяет использовать указанный объект недвижимого имущества в соответствии с его категорией и видом разрешенного использования, на условиях, определенных частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признав, что оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание, что оспариваемый в части Генеральный план МО Низинское сельское поселение принят с соблюдением полномочий принявшего его органа, с соблюдением порядка его подготовки и утверждения, официального опубликования, а также несоответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не установлено, данный нормативный правовой акт не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований административного иска.

Приходя к данному выводу, суд критически оценивает довод административного истца о том, что подготовка проекта Генерального плана осуществлена в отсутствие результатов инженерных изысканий, поскольку Генеральный план МО Низинское сельское поселение соответствует требованиям о его содержании, предусмотренным ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом соответствующая норма не обязывает к представлению к материалам генерального плана результатов инженерных изысканий, указывая их в числе прочих возможных материалов в обоснование выбранного варианта использования территории поселения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░.░., ░░░░░░░ ░.░., ░░░░░░░░░░░ ░.░. ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ ░░.░░.░░░░ № «░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░» ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ №, ░░░░░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░: <░░░░░>, ░░░░░░░░ 31 000 ░░.░, ░░░░░░░░░ ░░░░░░ – ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░, ░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░- ░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ (░░░░░░░░░░░) ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░-1, ░░░░░░░░.

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░.

░░░░░ ░.░. ░░░░░░░░░

░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ 01 ░░░░░░░ 2021 ░░░░