Решение по делу № 8а-7629/2021 [88а-8508/2021] от 17.08.2021

Дело № 2а-2812/2021

      № 88а-8508/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Владивосток                                                               06 октября 2021 года

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19.10.2021

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сараева Николая Григорьевича на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 11 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 15 июля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Сараева Николая Григорьевича к администрации города Благовещенска о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность за плату, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Сараев Н.Г. обратился в Благовещенский городской суд Амурской области с вышеназванным административным исковым заявлением и просил признать незаконным решение администрации города Благовещенска от 19 ноября 2020 года № 2558/16 об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату; возложить на администрацию города Благовещенска обязанность рассмотреть заявление Сараева Н.Г. от 13 ноября 2020 года вх.№6315з о предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером №, площадью 29 кв.м, расположенного в северно-западной части кадастрового квартала, граница которого проходит по улице Промышленная – улице Студенческая – улице Загородная - ж/д (квартал ЗПУ-4 города Благовещенска).

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 11 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 15 июля 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований Сараева Н.Г. отказано.

17 августа 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Сараева Н.Г., поданная через Благовещенский городской суд Амурской области 11 августа 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование своей позиции кассатор сослался на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. Так, по мнению кассатора, испрашиваемый земельный участок сформирован и стоит на кадастровом учёте с 25 января 2007 года. Административный истец и члены его семьи добросовестно, открыто, непрерывно пользуются и фактически владеют испрашиваемым земельным участком и гаражом, находящемся в собственности административного истца более 13 лет. При этом, основополагающим принципом земельного законодательства является единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости. Границы красных линий были утверждены администрацией города Благовещенска постановлением № 2656 от 11 августа 2006 года, но не за координированы. Согласно данным публичной кадастровой карты, земельный участок, на котором расположен гараж, находящийся в собственности административного истца с 2007 года, не отнесён к землям общего пользования. В отношении квартала 28:01:030006 проект планировки территории не утверждался, документация по планировке территории также не утверждена. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ недопустимо произвольное установление красных линий. Данных из Генерального плана города Благовещенска о том, что испрашиваемый земельный участок расположен на территории, которая функционально определена зоной общего пользования, в материалах дела не имеется. При этом, Генеральный план был утверждён решением Благовещенской городской Думы 26 июля 2007 года, а испрашиваемый земельный участок поставлен на кадастровый учёт в феврале 2007 года. Кадастровый план, а также доступные сведения из ЕГРН не содержат сведений об ограничении либо изъятии испрашиваемого земельного участка из оборота, о наличии красных линий, резервирования земельного участка для муниципальных нужд. Объектов общего пользования на испрашиваемом земельном участке также не зафиксировано. Оспариваемым отказом нарушено право собственника объекта недвижимости, расположенного на испрашиваемом земельном участке, на распоряжение, владение и пользование этим объектом.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 06 сентября 2021 года кассационная жалоба Сараева Н.Г. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, изучив письменные возражения администрации города Благовещенска, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Частью 1 статьи 36 Конституции РФ закреплено право граждан и их объединений иметь частную собственность на землю.

Согласно частям 1, 2 статьи 15 Земельного кодекса РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретённые гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

В силу части 1 статьи 39.20 Земельного кодекса РФ, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса РФ.

Согласно положениям статьи 39.16 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте (пункт 6), если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (пункт 19).

Как установлено судами и следует из материалов дела, что Сараеву Н.Г. с 25 декабря 2007 года на праве собственности принадлежит гараж с условным номером 28-28-01/052/2007-531, расположенный по адресу: Амурская область, город Благовещенск, квартал ЗПУ-4.

13 ноября 2020 года Сараев Н.Г. в лице представителя ФИО6 обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в квартале ЗПУ-4, для использования гаража, в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса РФ.

Решением администрации города Благовещенска, выраженным в письме от 19 ноября 2020 года за № 2558/16, со ссылкой на пункты 6, 19 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ Сараеву Н.Г. отказано в предоставлении в собственность (за плату) земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в северно-западной части кадастрового квартала, граница которого проходит по улице Промышленная – улице Студенческая – улице Загородная - ж/д (квартал ЗПУ-4 города Благовещенска), в связи с тем, что запрашиваемый земельный участок расположен в границах «красных линий», обозначающих границы территорий общего пользования, а земельные участки общего пользования отчуждению не подлежат.

Отказывая в удовлетворении административных исковых заявлений Сараева Н.Г., суд первой инстанции, с позицией которой согласился суд апелляционной инстанции, сославшись в судебных актах на положения Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, исходили из того, постановлением мэра города Благовещенска от 11 августа 2006 года № 2646 утверждены проекты красных линий города Благовещенска, и как следует из схемы красных линий города Благовещенска и посёлка Моховая Падь, а также выкопировки из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утверждённых решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100, испрашиваемый земельный участок расположен на землях общего пользования в границах утверждённых красных линий – в зоне улично-дорожной сети, и пришли к выводу о наличии правовых оснований (пункты 6, 19 статьи 29.16 Земельного кодекса РФ) для отказа в предоставлении административному истцу спорного земельного участка в собственность.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами судов первой и апелляционной инстанции в силу следующего.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительное зонирование территории также регламентируется Градостроительным кодексом РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно частям 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки (пункты 2, 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется путём подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования, к которым относятся проект планировки территории и проект межевания территории (пункт 1 части 1 статьи 26, части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункта 1 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ красные линии отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории и в проекте межевания территории, относящихся к документации по планировке территорий.

Из содержания пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ следует, что под «красными линиями» понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из системного анализа указанных выше правовых норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана городского округа местоположения объектов местного значения (автомобильных дорог местного значения) носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Между тем детальные границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая включает в себя отображение на соответствующих картах красных линий.

Соответствующий вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 февраля 2016 года № 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения регламентируется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 года № 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введённой в действие постановлением Госстроя РФ от 06 апреля 1998 года № 18-30 «РДС 30-201-98», которые применяются в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

В пункте 4.4 Инструкции от 06 апреля 1998 года № 18-30 «РДС 30-201-98» указано, что при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов городских округов и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

Согласно статьям 45, 46 Градостроительного кодекса РФ установление красных линий в документации по планировке территории отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы местной администрации муниципального района, главы местной администрации поселений или главы местной администрации городского округа.

Частью 13 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учётом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

В то же время, нижестоящие суды, принимая судебные акты, не применили вышеуказанные нормы градостроительного и земельного законодательства.

Более того, судами не установлено были ли проведены работы по координированию красных линий после утверждения постановлением мэра города Благовещенска от 11 августа 2006 года № 2646 проекта красных линий города Благовещенска, а также не выяснялись вопросы наличия (отсутствия) красных линий на спорном земельном участке, включения их в проект планировки и межевания территории, и последующем их утверждения в Генеральном плане городского округа.

Соответствующие документы (чертежи проекта планировки территории, чертежи проекта межевания территории) административным ответчиком судам не представлялись и судами не истребовались.

Приняв в качестве допустимого доказательства выкопировку из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утверждённых решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года №26/100, суды не учли, что отнесение земельного участка к территории общего пользования не может подтверждаться картами градостроительного зонирования, входящими в состав Правил землепользования и застройки.

А из представленного в материалы дела кадастрового плана земельного участка (выписки из государственного земельного кадастра), выданного Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Амурской области 02 февраля 2007 года, не следует, что на земельном участке с кадастровым номером № имеются ограничения (обременения) в виде красных линий.

Вопреки закрепленному в КАС РФ принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судами не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем, состоявшиеся по настоящему делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 11 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 15 июля 2021 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Благовещенский городской суд Амурской области в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи