Решение по делу № 66а-163/2019 от 26.11.2019

    Судья Родина Т.А.    Дело № 66а-163/2019

(номер дела в суде первой инстанции 3а-1525/2019)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород                                                              26 декабря 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

    председательствующего    Сорокина М.С.,

    судей    Батялова В.А., Красновой Н.П.

    при секретаре    Щетинкиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Исаевой Е.В., Королева В.А., Кузнецовой Л.И., Кузнецова А.Ю., Антоновой А.В., Королевой О.Б., Кондаковой Т.Н., Кондакова В.В., Сальникова И.И. об оспаривании в части Закона Самарской области от 10 июля 2006 года № 77-ГД по апелляционной жалобе Исаевой Е.В., Королева В.А., Кузнецовой Л.И., Кузнецова А.Ю., Антоновой А.В., Королевой О.Б., Кондаковой Т.Н., Кондакова В.В., Сальникова И.И. на решение Самарского областного суда от 11 сентября 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С., объяснения представителя административных истцов – Лазарева П.С., представителя Самарской Губернской Думы – Трошиной М.В., представителя администрации городского округа Тольятти – Гирфановой Л.А., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Д.М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 июня 2006 года Самарской Губернской Думой принят, а 10 июля 2006 года Губернатором Самарской области подписан Закон № 77-ГД «О включении отдельных населенных пунктов в состав городского населенного пункта – города Тольятти» (далее – Закон от 10 июля 2006 года № 77-ГД), которым в состав городского населенного пункта - города Тольятти включены расположенные в границах городского округа Тольятти поселок городского типа Поволжский, поселок городского типа Федоровка, поселок Загородный и село Новоматюшкино.

Закон от 10 июля 2006 года № 77-ГД официально опубликован в газете «Волжская коммуна» от 14 июля 2006 года № 126 (25679).

Законом Самарской области от 14 сентября 2010 года № 89-ГД «О внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О включении отдельных населенных пунктов в состав городского населенного пункта - города Тольятти», официально опубликованным в газете «Волжская коммуна» от 16 сентября 2010 года № 340 (27287), статья 1 Закона от 10 июля 2006 года № 77-ГД изложена в новой редакции, в соответствии с которой в состав городского населенного пункта - города областного значения Тольятти включены поселок городского типа Поволжский, поселок городского типа Федоровка, поселок Загородный и село Новоматюшкино Самарской области.

Исаева Е.В., Королев В.А., Кузнецова Л.И., Кузнецов А.Ю., Антонова А.В., Королева О.Б., Кондакова Т.Н., Кондаков В.В., Сальников И.И. обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании Закона от 10 июля 2006 года № 77-ГД в части включения поселка городского типа Федоровка в состав города Тольятти недействующим и не подлежащим применению с момента принятия, указывая на его несоответствие положениям части 3 статьи 13, частям 3 и 6 статьи 24, статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) ввиду принятия без учета мнения населения, выраженного путем голосования или опроса граждан, чем нарушается право административных истцов на местное самоуправление.

Решением Самарского областного суда от 11 сентября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административными истцами ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Самарской Губернской Думой, администрацией городского округа Тольятти и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции присутствовали Исаева Е.В., Кузнецова Л.И., Антонова А.В., Кондакова Т.Н., Кондаков В.В. (с использованием систем видеоконференц-связи), поручили ведение дела своему представителю – Лазареву П.С.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных истцов Лазарев П.С. (с использованием систем видеоконференц-связи) доводы апелляционной жалобы поддержал, просил ее удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Самарской Губернской Думы – Трошина М.В. (с использованием систем видеоконференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации городского округа Тольятти – Гирфанова Л.А. (с использованием систем видеоконференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Д.М.С., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) приведены основные термины и понятия, которые используются для целей указанного Федерального закона, в том числе:

поселение – городское или сельское поселение;

городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В силу положений частей 1 – 3 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

Согласно части 3 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Как установлено частью 1 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Обращаясь в суд с требованиями о признании Закона от 10 июля 2006 года № 77-ГД недействующим, административные истцы исходили из того, что включение поселка городского типа Федоровка в состав городского населенного пункта – города Тольятти в нарушение приведенных требований Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ произведено путем проведения публичных слушаний, а не путем голосования или опроса граждан.

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал Закон от 10 июля 2006 года № 77-ГД во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Закона Самарской области от 26 декабря 2003 года № 131-ГД «О населенных пунктах на территории Самарской области», Закона Самарской области от 28 декабря 2004 года № 189-ГД «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области», Закона Самарской области от 28 февраля 2005 года № 69-ГД «Об установлении границ городского округа Тольятти Самарской области», Устава городского округа Тольятти и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Самарской Губернской Думой в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не противоречит, права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушает.

Приходя к такому выводу, суд первой инстанции верно исходил из того, что представленными в материалы дела доказательствами достоверно подтверждается, что процедура выявления и учета мнения населения по вопросу объединения города Тольятти с поселком городского типа Поволжский, поселком городского типа Федоровка, поселком Загородный, селом Новоматюшкино в один городской населенный пункт – город Тольятти была соблюдена.

При этом вопреки основанным на неправильном толковании норм материального права доводам административных истцов формой выявления и учета мнения населения в данном случае должны были выступать публичные слушания, а не проведение процедуры голосования или опроса граждан.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

По делу установлено, что статьей 1 Закона Самарской области от 28 декабря 2004 года № 189-ГД «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области» муниципальное образование – город Тольятти был наделен статусом городского округа.

Законом Самарской области от 28 июля 2005 № 69-ГД «Об установлении границ городского округа Тольятти Самарской области» были установлены границы городского округа Тольятти Самарской области (статья 1), а также установлено, что в состав городского округа Тольятти Самарской области входит город Тольятти, поселок городского типа Поволжский, поселок городского типа Федоровка, село Новоматюшкино, поселок Загородный.

Таким образом, на момент принятия Закона от 10 июля 2006 года № 77-ГД поселок городского типа Федоровка, а равно все иные вышеназванные населенные пункты уже входили в состав городского округа Тольятти Самарской области и самостоятельными муниципальными образованиям не являлись.

В связи с изложенным не могут быть приняты во внимание доводы о нарушении прав административных истцов на местное самоуправление, так как к моменту принятия оспариваемого нормативного правового акта входящий в состав городского округа Тольятти Самарской области и не являющийся самостоятельным муниципальным образованием поселок городского типа Федоровка органов местного самоуправления и местного бюджета не имел.

Законом от 10 июля 2006 года № 77-ГД в состав городского населенного пункта - города Тольятти были включены расположенные в границах городского округа Тольятти поселок городского типа Поволжский, поселок городского типа Федоровка, поселок Загородный и село Новоматюшкино.

Учитывая изложенное, являются правильными выводы суда первой инстанции о том, что в результате принятия Закона от 10 июля 2006 года № 77-ГД произошло объединение населенных пунктов в составе одного муниципального образования, их объединение изменение границ или преобразование городского округа Тольятти Самарской области, а равно иных муниципальных образований не повлекло, при этом объединение двух и более поселений, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в данном случае не осуществлялось.

Следовательно, вопреки позиции административных истцов положения статей 13, 24, 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, предусматривающие необходимость проведения процедуры голосования или опроса граждан, к спорным правоотношениям не могли быть применены.

Указанные правоотношения подлежали регулированию Законом Самарской области от 26 декабря 2003 года № 131-ГД «О населенных пунктах на территории Самарской области», устанавливающим категории и виды населенных пунктов на территории Самарской области, критерии отнесения их к определенной категории населенных пунктов, определяющим порядок образования, объединения, упразднения населенных пунктов, отнесения населенных пунктов к определенной категории (изменения категории населенных пунктов), отнесения городских населенных пунктов к определенному виду (изменения вида) городских населенных пунктов, а также порядок реализации предложения о присвоении наименования, переименовании населенных пунктов, нормы которого (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) требований о необходимости проведения в рассматриваемой ситуации процедуры голосования или опроса граждан не содержали.

При таких обстоятельствах, поскольку действовавшим в юридически значимый период законодательством, регулирующим спорные правоотношения, не было установлено иного, является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что надлежащей формой выявления и учета мнения населения в рассматриваемой ситуации являлись именно публичные слушания, проведение которых соответствовало как нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункт 4 части 3 статьи 28 которого предусматривал вынесение на публичные слушания вопросов о преобразовании муниципального образования, так и Положению о публичных слушаниях в городском округе Тольятти, утвержденному постановлением Тольяттинской городской Думы Самарской области от 7 декабря 2005 года № 314, в соответствии с которым публичные слушания – это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, реализуемая посредством проведения обсуждения не только проектов муниципальных правовых актов, но и иных общественно значимых вопросов с участием жителей городского округа.

Не свидетельствуют об обратном доводы апелляционной жалобы о необходимости применения к спорным правоотношениям положений статей 13, 24, 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и проведения на их основании процедуры голосования или опроса граждан. Данные доводы отклоняются судебной коллегией как основанные на неправильно толковании норм материального права, поскольку приведенные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не регулируют спорные отношения, которые в данном случае с изменением границ или преобразованием муниципальных образований, с объединением поселений, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, не связаны.

Ссылки в апелляционной жалобе на имевшиеся, по мнению административных истцов, нарушения при проведении публичных слушаний, подлежат отклонению как несостоятельные, поскольку опровергаются представленными в материалы дела доказательствами, в том числе постановлением мэра города Тольятти от 8 декабря 2005 года № 183-1/п «О проведении публичных слушаний по вопросу объединения поселков городского типа Поволжского, Федоровки, поселка Загородного, села Новоматюшкино и города Тольятти», публикацией в газете «Городские ведомости» от 9 декабря 2005 года № 96 (463), протоколом публичных слушаний от 26 – 29 декабря 2005 года № ОС-52 с прилагаемыми листами регистрации участников публичных слушаний, показаниями свидетеля К.С.Ю., из которых с достоверностью следует, что процедура проведения публичных слушаний была соблюдена.

Так, материалами дела подтверждается, что жители поселка городского типа Федоровка, участвовавшие в проведении публичных слушаний, состоявшихся 29 декабря 2005 года в 18 часов 00 минут на территории МОУ СОШ № 12 (в актовом зале) по адресу г. Тольятти, пгт. Федоровка, ул. Ингельберга, 52, выразили положительное мнение по вопросу объединения поселка и города Тольятти, что, бесспорно, не могло быть не учтено инициатором объединения населенных пунктов. Оснований ставить под сомнение факт участия в публичных слушаниях жителей поселка городского типа Федоровка, указанных в приложении № 4 к протоколу публичных слушаний, и их согласия на объединение населенных пунктов в случае, если это позволит разрешить существующие социально-экономические проблемы поселка, у судебной коллегии не имеется. При этом то обстоятельство, что ряд социально-экономических проблем на территории существующего в настоящего время микрорайона Федоровка, как указывают административные истцы, все еще существует, на правовую судьбу оспариваемого нормативного правового акта и обжалуемого судебного решения повлиять не может.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого нормативного правового акта соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Указанные в апелляционной жалобе доводы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

С учётом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Самарского областного суда от 11 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Исаевой Е.В., Королева В.А., Кузнецовой Л.И., Кузнецова А.Ю., Антоновой А.В., Королевой О.Б., Кондаковой Т.Н., Кондакова В.В., Сальникова И.И. – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Самарский областной суд.

Председательствующий

Судьи