Решение по делу № 33а-393/2021 от 09.02.2021

1 инстанция № 33а-393/2021

Судья Ленгарт М.Я.

Производство № 2а-198/2020

60RS0022-01-2020-000362-97

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

25 марта 2021 года город Псков

Судебная коллегия по административным делам Псковского областного суда в составе: председательствующего Панова И.М.,

судей Анашкиной М.М., Русаковой О.С.,

при секретаре Ереминой Я.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Главы Новоржевского района Псковской области Пугачевой С.О. к Собранию депутатов Новоржевского района Псковской области о признании незаконным и отмене решения,

по апелляционной жалобе Собрания депутатов Новоржевского района на решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 30 ноября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Псковского областного суда Панова И.М., объяснения Пугачевой С.О. и ее представителя Маятниковой Е.Л., судебная коллегия

установила:

Глава Новоржевского района Псковской области Пугачева С.О. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Новоржевского района Псковской области о признании незаконным пункта 2 решения Собрания депутатов Новоржевского района Псковской области от 01 июня 2020 года № ***, обязании опубликовать решение суда в печатном издании Новоржевского района – газете «З.Н.» в течение 15 дней со дня, следующего за днем вступления решения в законную силу.

В обоснование требований указано, что (дд.мм.) 2019 года Пугачева С.О. избрана Главой муниципального образования «Новоржевский район», постановлением Территориальной избирательной комиссии Новоржевского района от (дд.мм.) 2019 года № зарегистрирована Главой Новоржевского района, (дд.мм.) 2019 года вступила в указанную должность.

Согласно положениям Устава Новоржевского района Глава муниципального образования «Новоржевский район» возглавляет Администрацию Новоржевского района.

В соответствии с требованиями законодательства в Собрание депутатов Новоржевского района ею был направлен отчет о деятельности Администрации Новоржевского района за 2019 год, отчет о результатах деятельности Главы района не направлялся, так как с момента вступления ее в должность прошло менее года.

(дд.мм.) 2020 года по результатам рассмотрения указанного отчета Собранием депутатов Новоржевского района принято решение №, согласно пункту 2 которого признана работа Главы Новоржевского района С.О. Пугачевой за 2019 год со дня вступления ее в должность неудовлетворительной.

Принятие указанного пункта Решения нарушает ее право на оценку результатов деятельности за полный календарный год, так как неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, влечет возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования.

Полагает, что оспариваемое Решение противоречит положениям Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принято с нарушением процедуры – Регламента Собрания депутатов Новоржевского района.

В судебном заседании административный истец и ее представитель требования поддержали.

Представители административного ответчика возражали против удовлетворения иска, полагая, что оспариваемое решение принято в соответствии с требованиями законодательства, в пределах компетенции Собрания депутатов Новоржевского района и с соблюдением норм Регламента, а также не нарушает прав административного истца.

Решением Пушкиногорского районного суда Псковской области от 30 ноября 2020 года административный иск Главы Новоржевского района Псковской области Пугачевой С.О. удовлетворен.

В апелляционной жалобе Собрания депутатов Новоржевского района ставится вопрос об отмене решения Пушкиногорского районного суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Полагают, что статья 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регулирует полномочия депутатов по выставлению оценки, она не может применяться при оценке правомочности Решения. Депутаты Собрания правомерно оценили деятельность Главы района только за тот период, когда она исполняла свои полномочия. Соответствующие полномочия Собрания депутатов предусмотрены пунктом 9 части 10, частью 11.1 статьи 35 указанного Федерального закона. Считают, что оспариваемое Решение не будет иметь правовых последствий при применении статьи 74.1 Федерального закона, так как последствия в виде удаления Главы района в отставку могут наступить только в связи с неудовлетворительной оценкой деятельности за календарный год.

Проверив материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, возражений Главы Новоржевского района Псковской области Пугачевой С.О. относительно жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 части 10, частью 11.1 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Согласно частям 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Как следует из материалов дела и установлено судом, (дд.мм.) 2019 года на муниципальных выборах на должность Главы Новоржевского района избрана Пугачева С.О.

Постановлением Территориальной избирательной комиссии Новоржевского района от (дд.мм.) 2019 года № Пугачева С.О. зарегистрирована Главой Новоржевского района. В соответствии с постановлением Администрации Новоржевского района от (дд.мм.) 2019 года Пугачева С.О. вступила в должность Главы Новоржевского района.

Постановлением председателя Собрания депутатов Новоржевского района от (дд.мм.) 2020 года № созвана очередная № сессия Собрания депутатов Новоржевского района шестого созыва (дд.мм.) 2020 года, с внесением на рассмотрение, в том числе, вопроса № «***».

Отчет Главы Новоржевского района С.О. Пугачевой о работе Администрации района в 2019 году был внесен в Собрание депутатов района, (дд.мм.) 2020 года Главой района в адрес Собрания депутатов Новоржевского района направлены проекты решений для рассмотрения на сессии Собрания депутатов, в том числе по вопросу №, в котором предлагается: 1. Отчет Главы Новоржевского района С.О. Пугачевой «О работе Администрации района за 2019 год принять к сведению. 2. Работу Администрации Новоржевского района признать удовлетворительной.

Как следует из протокола очередной № сессии Собрания депутатов Новоржевского района, в повестку дня сессии включен вопрос № «Отчет Главы Новоржевского района «О работе Администрации района за 2019 год.

При обсуждении данного вопроса председателем Собрания депутатов внесено предложение внести в пункт 2 проекта решения поправку, согласно которой по результатам заслушивания отчета предложено дать оценку деятельности Главы района, а не оценку деятельности Администрации района.

По результатам заслушивания и обсуждения отчета на голосование поставлено предложение депутата «Отчет Главы принять к сведению. Пункт 2 проекта решения изложить в редакции: Признать депутатами Новоржевского районного Собрания депутатов работу Главы Новоржевского района Пугачевой Софьи Олеговны неудовлетворительной.

За данное предложение «ЗА» проголосовало ** депутатов.

Постановлением председателя Собрания депутатов Новоржевского района от (дд.мм.) 2020 года № созвана очередная ** сессия Собрания депутатов Новоржевского района (дд.мм.) 2020 года, с включением в повестку дня, в том числе, вопроса № «... "

При рассмотрении указанного вопроса, как следует из протокола очередной № сессии Собрания депутатов Новоржевского района, председатель Собрания депутатов указал на то, что голосование по вопросу № очередной № сессии было проведено не с соблюдением порядка, предусмотренного статьей 26 Регламента Собрания депутатов, указано на необходимость соблюсти процедуру, установленную Регламентом и принять решение по ранее рассматриваемому проекту решения.

Депутатом предложена поправка к пункту 2 проекта решения, обсужденного на прошлой сессии, с изложением его в следующей редакции: Признать работу Главы Новоржевского района Пугачевой Софьи Олеговны за 2019 год со дня вступления ее в должность неудовлетворительной.

По данному вопросу «ЗА» проголосовало ** депутатов.

Решением Собрания депутатов Новоржевского района № от (дд.мм.) 2020 года по результатам заслушивания и обсуждения отчета Главы Новоржевского района «О работе Администрации Новоржевского района» отчет Главы Новоржевского района «О работе Администрации района за 2019 год» принят к сведению; признана работа Главы Новоржевского района Софьи Олеговны Пугачевой за 2019 год со дня вступления ее в должность неудовлетворительной.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Устава Новоржевского района, принятого Новоржевским районным собранием депутатов 24 июля 1996 года, структуру органов местного самоуправления муниципального района образуют:

1) Собрание депутатов Новоржевского района - представительный орган муниципального района;

2) Глава Новоржевского района - глава муниципального района;

3) Администрация Новоржевского района - местная администрация муниципального района.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 17 Устава Новоржевского района Глава района является высшим должностным лицом муниципального района. Глава района подотчетен и подконтролен населению непосредственно и Собранию депутатов района. Глава района не реже раза в год не позднее апреля представляет Собранию депутатов района отчет о своей деятельности по руководству Администрацией района.

Глава района представляет Собранию депутатов ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава района возглавляет местную администрацию, - о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов района (пункт 5 статьи 17).

Глава района осуществляет следующие полномочия: представляет Собранию депутатов района отчеты о деятельности Администрации района в сроки, определенные настоящим Уставом (пункт 11 статьи 18).

В соответствии со статьей 21 Устава Новоржевского района Собрание депутатов района состоит из 19 депутатов, избираемых на муниципальных выборах (пункт 1).

Собрание депутатов района решает вопросы, отнесенные к его компетенции, на сессиях. Под сессией понимается одно или несколько заседаний представительного органа, посвященные обсуждению единой повестки дня (пункт 3).

Пунктом 17 статьи 22 Устава Новоржевского района к полномочиям Собрания депутатов района отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления муниципального района и должностными лицами местного самоуправления муниципального района полномочий по решению вопросов местного значения.

В силу части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (пункт 11 статьи 226).

Из данных норм следует, что суд в пределах своих полномочий проверяет, в том числе, законность и обоснованность соблюдения формы и процедуры принятия правового акта органа местного самоуправления.

Решением Собрания депутатов Новоржевского района от (дд.мм.) 2017 года № утвержден Регламент Собрания депутатов Новоржевского района.

Согласно статье 6 Регламента сессии являются основной организационно-правовой формой деятельности Собрания депутатов района.

Повестка дня сессии утверждается Собранием по представлению председателя Собрания депутатов района или его заместителя. Она формируется на основе поступивших предложений депутатов, постоянных или иных комиссий, депутатских групп, Администрации района, органов государственной власти Псковской области, представительных органов муниципальных образований, расположенных на территории муниципального района, руководителей предприятий, организаций независимо от формы собственности, предложений, высказанных населением на публичных слушаниях, собраниях и конференции граждан (статья 16 Регламента).

По вопросам, рассматриваемым на заседаниях сессий Собрания, решения принимаются открытым, тайным или поименным голосованием.

По основному правилу Решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа депутатов, установленного для Собрания (статья 23).

Перед началом голосования председательствующий на сессии сообщает депутатам о количестве предложений, ставящихся на голосование, уточняет их формулировки, напоминает, каким образом может быть принято решение. По окончании подсчета голосов председательствующий на заседании сессии объявляет результаты голосования: принято решение, отклонено или направлено на доработку (статья 24).

Из приведенных положений Регламента Собрания депутатов Новоржевского района следует, что Собранием депутатов могут приниматься решения по вопросам, включенным в повестку дня сессии, по результатам рассмотрения данных вопросов, поставленных на голосование, принимается соответствующее решение, отклоняется или направляется на доработку.

Как указано выше, в повестку дня очередной 26 сессии Собрания депутатов Новоржевского района был включен вопрос «Отчет Главы Новоржевского района «О работе Администрации Новоржевского района за 2019 год».

Вопрос о заслушивании отчета о работе Главы Новоржевского района в повестку дня сессии Собрания депутатов не включался, сам отчет Главой района в Собрание депутатов не вносился, что уже исключает возможность голосования по вопросу оценки деятельности Главы района.

Вместе с тем, по предложению депутатов Собрания вопрос с формулировкой об оценке деятельности Главы района за 2019 год был поставлен на голосование депутатов, «ЗА» проголосовало менее половины от численности депутатов, то есть решение отклонено.

Повторное голосование по одному и тому же вопросу, в том числе на другой сессии Собрания депутатов района, без его внесения в установленном порядке, включения в повестку дня сессии, обсуждения, Регламентом не предусмотрено.

В таком случае в повторном голосовании по вопросу принимают участие и депутаты, которые не присутствовали на сессии при обсуждении данного вопроса, либо не голосуют депутаты, которые ранее принимали участие в обсуждении данного вопроса, что нарушает установленные статьей 2 Регламента принципы деятельности Собрания – законности, гласности, коллективного обсуждения и решения вопросов.

Как следует из протоколов 26 и 27 сессий Собрания депутатов, на сессии 27 марта 2020 года присутствовало 15 депутатов, на сессии 01 июня 2020 года – 18, что указывает на то обстоятельство, что в голосовании и принятии оспариваемого решения принимали участие депутаты, не участвовавшие в рассмотрении вопроса на 26 сессии Собрания депутатов.

Вопрос о заслушивании отчета о деятельности Главы района не был включен и в повестку дня очередной 27 сессии Собрания депутатов, не являлся предметом обсуждения участвовавшими в работе Собрания депутатами.

Председательствующий на сессии Собрания обосновал необходимость принятия решения по вопросу, бывшему предметом обсуждения на предыдущей сессии, нарушением порядка голосования, установленного статей 26 Регламента.

Вместе с тем, нарушение порядка голосования, установленного Регламентом, может свидетельствовать о незаконности принятого решения, но, с учетом приведенных выше доводов, не может являться основанием для повторного голосования по уже рассмотренному вопросу.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое решение Собрания депутатов Новоржевского района принято с нарушением порядка его принятия, что свидетельствует о его незаконности.

Оспариваемое решение Собрания депутатов района принято в отношении административного истца, как должностного лица, содержит оценку ее деятельности, в связи с чем данным решением затрагиваются ее права.

При таких обстоятельствах имеются основания для удовлетворения административных исковых требований Пугачевой С.О.

Поскольку установлено нарушение порядка принятия оспариваемого решения, судебная коллегия не оценивает доводы об отсутствии у Собрания депутатов правовых оснований для оценки деятельности Главы района в 2019 году.

В связи с тем, что судом первой инстанции принято по существу верное решение об удовлетворении административных исковых требований, то основания для его отмены или изменения отсутствуют.

Вместе с тем, данное решение суда должно применяться с учетом мотивов, высказанных в настоящем апелляционном определении.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 30 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Новоржевского района Псковской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через Пушкиногорский районный суд Псковской области в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Мотивированное определение составлено 31 марта 2021 года.

Председательствующий	(подпись)	И.М. Панов
Судьи	(подпись)	М.М. Анашкина
	(подпись)	О.С. Русакова

Копия верна:

Судья: И.М. Панов