Решение по делу № 33а-2346/2022 от 10.06.2022

УИД 69RS0040-02-2021-006813-95

Дело №2а-82/2022, 33а-2346/2022 судья Стёпина М.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

22 июня 2022 года город Тверь

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе:

председательствующего Никитушкиной И.Н.,

судей Васильевой Т.Н. и Иванова Д.А.

при помощнике судьи Гридневе В.Р., ведущем протокол судебного заседания,

по докладу судьи Иванова Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Бежецкого межрайонного прокурора Тверской области в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании бездействия Министерства транспорта Тверской области, возложении на Министерство транспорта Тверской области и государственное казённое учреждение Тверской области «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» обязанности организовать проведение работ по ремонту участков автомобильных дорог

по апелляционной жалобе государственного казённого учреждения Тверской области «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» на решение Центрального районного суда города Твери от 10 января 2022 года о частичном удовлетворении административного иска с учётом определения об исправлении описки от 4 мая 2022 года.

Судебная коллегия

установила:

17 сентября 2021 года Бежецкий межрайонный прокурор Тверской области (далее – прокурор) подал в Центральный районный суд города Твери административный иск к Министерству транспорта Тверской области (далее – министерство транспорта) и Государственному казённому учреждению Тверской области «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» (далее – дирекция территориального дорожного фонда).

В административном исковом заявлении с учётом уточнений указано, что на автомобильной дороге 2 класса общего пользования «Бежецк-Поречье» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0052 на участке от 13 километра до 32 километра и автомобильной дороге 2 класса общего пользования «Бежецк-Ляды» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0056 на участке от 0 километра до 7 километра + 800 метров в нарушение требований, изложенных в п. 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» (далее – ГОСТ Р 50597-2017), имелись многочисленные выбоины и просадки глубиной от 5 до 10 сантиметров.

В связи с этим прокурор просил в судебном порядке:

- признать незаконным бездействие министерства транспорта, выразившееся в непринятии мер по ремонту указанных участков автомобильных дорог;

- обязать министерство транспорта в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить и проконтролировать организацию работ по ремонту участков автомобильных дорог и приведению их в соответствие с п. 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р 50597-2017;

- обязать дирекцию территориального дорожного фонда в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать проведение работ по ремонту участков автомобильных дорог и приведению их в соответствие с п. 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р 50597-2017 (т. 1 л.д. 5-16, 207, т. 2 л.д. 60-61).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены: администрация Бежецкого района Тверской области, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области (далее – министерство имущественных отношений), Министерство финансов Тверской области, общество с ограниченной ответственностью «Бежецкая дорожная компания» (далее – ООО «БДК»), отделение Государственной инспекции дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации «Бежецкий» и Правительство Тверской области (т. 1 л.д. 1-4, 5, 213-214, т. 2 л.д. 9-10).

Правительство Тверской области и министерство имущественных отношений направили письменные отзывы.

Правительство Тверской области возражало против удовлетворения административного иска. По его мнению, требования прокурора к дирекции территориального дорожного фонда не могут быть удовлетворены, так как прокурор не просил признать незаконным бездействие данного административного ответчика. Административный истец не определил вид работ, которые необходимо произвести для устранения недостатков. Со стороны министерства транспорта отсутствует незаконное бездействие, так как оно принимало меры к содержанию дорог в рамках своей компетенции. В течение 6 месяцев исполнить требования прокурора невозможно. Ссылка на ГОСТ Р 50597-2017 не основана на нормах действующего законодательства, так как согласно ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 29 июня 2015 года №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе (т. 2 л.д. 73-75).

Министерство имущественных отношений указало, что осуществление дорожной деятельности в отношении указанных прокурором автомобильных дорог относится к компетенции дирекции территориального дорожного фонда. В случае недостаточности у дирекции денежных средств субсидиарную ответственность по её обязательствам несёт министерство транспорта (т. 1 л.д. 219-221, т. 2 л.д. 34, 53, 92).

В суде первой инстанции представитель прокуратуры Рузаева К.Н. поддержала административный иск. Представители Правительства Тверской области Котов И.Н., министерства транспорта Бойкова И.А. и дирекции территориального дорожного фонда Кнышев М.В. просили отказать в удовлетворении административного иска, повторив доводы, приведённые в письменном отзыве Правительства Тверской области (т. 2 л.д. 103-105).

Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к административному иску не выразили.

10 января 2022 года Центральный районный суд города Твери постановил решение о частичном удовлетворении административного иска: возложил на административных ответчиков обязанность в течение 18 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать проведение работ по ремонту указанных прокурором участков автомобильных дорог и приведению их в соответствие с п. 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р 50597-2017. В удовлетворении административного иска в части признания незаконным бездействия министерства транспорта отказано, так как оно принимало меры к содержанию автомобильных дорог (т. 2 л.д. 106-123).

4 мая 2022 года Центральный районный суд города Твери вынес определение об исправлении технических ошибок, допущенных при написании номеров административного дела (т. 3 л.д. 31-32).

Дирекция территориального дорожного фонда подала апелляционную жалобу, просила отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В жалобе указано, что, поскольку суд не установил незаконного бездействия со стороны административных ответчиков, основания для возложения на них обязанности привести дороги в нормативное состояние отсутствовали. Проведение ремонта автомобильной дороги «Бежецк-Поречье» запланировано в соответствующей программе на 2020-2025 годы. Возложив обязанность произвести ремонт данной дороги, суд нарушил принцип разделения властей и ограничил право исполнительных органов на самостоятельное осуществление своих полномочий. Решения суда не может быть исполнено из-за отсутствия финансирования (т. 2 л.д. 147-152).

Правительство Тверской области направило письменный отзыв, в котором поддержало апелляционную жалобу (т. 2 л.д. 208-210).

Прокуратура подала письменные возражения, просила оставить решение суда без изменения (т. 2 л.д. 200-203).

В суде апелляционной инстанции представитель дирекции территориального дорожного фонда Кнышев М.В. просил удовлетворить апелляционную жалобу. Прокурор Обиход И.Д. возражал против её удовлетворения. Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к апелляционной жалобе не выразили.

Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и отзывах на них, выслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к выводу о том, что фактические обстоятельства, на которые ссылался прокурор в административном исковом заявлении, соответствуют действительности.

Существование указанных прокурором автомобильных дорог, их местонахождение, принадлежность, категория, наличие многочисленных повреждений на автомобильных дорогах и их размеры, а также необходимость приведения автомобильных дорог в нормативное состояние подтверждаются постановлением Администрации Тверской области от 10 февраля 2009 года № 30-па «Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Тверской области», распоряжением комитета по управлению имуществом Тверской области от 4 июня 2010 года о передаче автомобильных дорог в оперативное управление дирекции территориального дорожного фонда, письмом дирекции территориального дорожного фонда в Министерство контрольных функций Тверской области от 19 июня 2019 года, письмом дирекции территориального дорожного фонда главе администрации Бежецкого района Тверской области от 18 августа 2020 года, письмом Министерства контрольных функций Тверской области Собранию депутатов Бежецкого района Тверской от 23 декабря 2020 года, представлением прокурора об устранении нарушений закона от 4 февраля 2021 года в адрес дирекции территориального дорожного фонда, протоколом совещания по рассмотрению представления прокурора, проведённого дирекцией территориального дорожного фонда 2 марта 2021 года, жалобой гражданина в Бежецкую межрайонную прокуратуру Тверской области на состояние автомобильной дороги «Бежецк-Поречье» от 11 мая 2021 года, жалобой депутатов Собрания депутатов Бежецкого района Тверской области в прокуратуру Тверской области на состояние автомобильных дорог от 19 мая 2021 года, актами осмотра автомобильных дорог от 31 мая и 21 июня 2021 года, представлением прокурора об устранении нарушений закона от 5 июля 2021 года в адрес ООО «БДК», письмами о состоянии автомобильных дорог в прокуратуру из администрации Бежецкого района Тверской области от 23 июля 2021 года и администрации Пореченского сельского поселения Бежецкого района Тверской области от 22 июля 2021 года, письменными ответами в прокуратуру из дирекции территориального дорожного фонда от 23 июля 2021 года и из министерства транспорта от 27 июля 2021 года, письмом дирекции территориального дорожного фонда Министру транспорта Тверской области от 26 августа 2021 года, ответом на представление из ООО «БДК» от 27 августа 2021года, ответом в прокуратуру из дирекции территориального дорожного фонда от 27 августа 2021 года (т. 1 л.д. 140-141, 142-143, 144-147, 151-158, 159-166, 168-174, 175, 176-179, 180, 182, 183-184, 185-190, 191-192, 193-194, 195-196, 197-198, 199-202). Наличие повреждений на автомобильных дорогах и необходимость приведение их в нормативное состояние не оспаривалось административными ответчиками и заинтересованными лицами.

В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о дорожной деятельности) автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения, относятся к собственности субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 6). Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог межмуниципального значения осуществляется за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 33). Осуществление в отношении таких автомобильных дорог дорожной деятельности относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 12, ч. 2 ст. 15).

Согласно Положению о Министерстве транспорта Тверской области, утверждённому постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 года №74-пп, оно является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории Тверской области исполнительно-распорядительную деятельность в сфере дорожной деятельности, главным распорядителем и получателем бюджетных средств, предусмотренных на реализацию возложенных на него функций (п. 1 и 5). Одной из основных задач министерства транспорта является осуществление в пределах своей компетенции государственного управления деятельности по обеспечению безопасного, устойчивого и эффективного функционирования дорожного хозяйства (подп. «в» п. 7). Министерство транспорта в пределах своей компетенции осуществляет планирование дорожной деятельности, разработку мероприятий в сфере использования автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения Тверской области и осуществления дорожной деятельности на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования (абз. 2 подп. «я-1» п. 8).

В соответствии с Постановлением Администрации Тверской области от 24 декабря 2008 года №492-па «О наделении государственного учреждения «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» отдельными управленческими функциями в сфере дорожной деятельности» дирекция территориального дорожного фонда наделена функциями по осуществлению деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию (дорожной деятельности) в отношении автомобильных дорог межмуниципального значения Тверской области (п. 1).

В Положении о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Тверской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, государственных учреждений Тверской области и организаций различных форм собственности при осуществлении контроля качества и полноты производства работ на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Тверской области, утверждённом постановлением администрации Тверской области от 4 августа 2009 года №338-па (далее – Положение о порядке взаимодействия органов власти Тверской области в сфере дорожной деятельности), указано, что министерство транспорта осуществляет управление, координацию, регулирование и контроль за дорожной деятельностью в Тверской области, является главным распорядителем средств областного бюджета Тверской области (п. 3.1).

Дирекция территориального дорожного фонда является казённым учреждением - получателем бюджетных средств по подразделу классификации расходов бюджетов «Дорожное хозяйство», наделена функциями по осуществлению деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию в отношении автомобильных дорог Тверской области. В целях реализации указанных функций дирекция территориального дорожного фонда определена государственным заказчиком в сфере дорожной деятельности Тверской области, осуществляет специальные управленческие, организационные, контрольные, надзорные и другие функции в рамках полномочий государственного заказчика (п. 3.2).

В соответствии с указанным Положением и министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда имеют исключительные полномочия и играют основную роль на всех стадиях дорожной деятельности - от проектирования, реконструкции, капитального ремонта до ремонта и содержания автомобильных дорог межмуниципального значения (п. 4.1-6.3).

С учётом обстоятельств административного дела и приведённых правовых норм районный суд пришёл к правильному выводу о том, что надлежащее состояние автомобильной дороги обязаны обеспечить министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что вывод суда об отсутствии бездействия со стороны министерства транспорта является ошибочным.

Согласно Закону о дорожной деятельности содержание и ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 18).

В Федеральном законе от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон о безопасности дорожного движения) указано, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Состояние дорог должно соответствовать нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения (ч. 1 и 2 ст. 12).

Согласно ГОСТ Р 50597-2017 Покрытие проезжей части, обочины и разделительные полосы не должны иметь дефектов в виде выбоин и иных повреждений (п. 5.2.4, 5.3.1).

Таким образом, целями дорожной деятельности являются не осуществление этой деятельности самой по себе, а обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния, обеспечение безопасности дорожного движения (п. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18 Закона о дорожной деятельности, Закон о безопасности дорожного движения).

В данном случае, несмотря на то, что министерство транспорта и дирекция территориального дорожного фонда обеспечили заключение контрактов на содержание автомобильных дорог (т. 1 л.д. 17-139), эти цели не достигнуты. Из протокола совещания от 2 марта 2021 года, писем дирекции территориального дорожного фонда от 19 июня 2019 года, 26 и 27 августа 2021 года следует, что ненормативное состояние автомобильных дорог явилось результатом неоднократного пропуска межремонтных сроков и недостатка финансирования (т. 1 л.д. 172, 193-194, 195-196, 199-202). Эти факты сами по себе свидетельствуют о бездействии министерства транспорта, которое привело к ненормативному состоянию автомобильных дорог.

При таких обстоятельствах, на основании п. 4 ст. 309 и п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации с учётом положения, о том, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы, закреплённого в ч. 1 ст. 308 КАС Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение районного суда в части отказа в удовлетворении административного искового требования о признании незаконным бездействия министерства транспорта подлежит отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела. В данной части следует принять новое решение – об удовлетворении требования прокурора.

Кроме того, согласно ст. 14 Закона о дорожной деятельности и Положению о порядке взаимодействия органов власти Тверской области в сфере дорожной деятельности определение вида работ по устранению повреждений дорожного полотна относится к компетенции административных ответчиков, поэтому в резолютивной части решения указание на организацию проведения работ по ремонту участков автомобильных дорог следует заменить указанием на организацию и проведение работ по приведению участков автомобильных дорог в соответствие с требованиями п. 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р 50597-2017.

Поскольку полномочия административных ответчиков в сфере дорожной деятельности чётко определены и разграничены как по функциональному содержанию, так и по стадиям дорожной деятельности (п. 5.1-6.3 Положения о порядке взаимодействия органов власти Тверской области в сфере дорожной деятельности), в резолютивную часть решения суда следует внести дополнение о том, что административным ответчикам надлежит исполнять обязанности по организации дорожных работ в соответствии с их компетенцией.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия отвергает. Включение автомобильной дороги «Бежецк-Поречье» в программу дорожных работ само по себе не свидетельствует об устранении нарушений прав и законных интересов неопределённого круга лиц.

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Вместе с тем, в Конституции Российской Федерации также указано, что органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

В данном случае бездействие органа исполнительной власти привело к нарушению прав и законных интересов граждан, участников дорожного движения, что является основанием для реализации механизма судебной защиты.

Отсутствие финансирования или его недостаточный объём не освобождают ответчиков от необходимости исполнения установленной законодательством обязанности.

Руководствуясь ст. 309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Твери от 10 января 2022 года с учётом определения об исправлении описки от 4 мая 2022 года в части отказа в удовлетворении административного иска о признании незаконным бездействия Министерства транспорта Тверской области отменить. Принять в этой части новое решение, которым признать незаконным бездействие Министерства транспорта Тверской области, выразившееся в непринятии мер по обеспечению соответствия автомобильной дороги 2 класса общего пользования «Бежецк-Поречье» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0052 на участке от 13 километра до 32 километра и автомобильной дороги 2 класса общего пользования «Бежецк-Ляды» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0056 на участке от 0 километра до 8 километра + 800 метров требованиям пунктов 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р-50597-2017.

В остальной части решение суда изменить, исключить из абзаца первого резолютивной части решения суда слово «частично».

Второй абзац резолютивной части решения суда изложить в следующей редакции:

«Обязать Министерство транспорта Тверской области и государственное казённое учреждение Тверской области «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» в пределах полномочий каждого административного ответчика в течение 18 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить и организовать проведение работ по приведению автомобильной дороги 2 класса общего пользования «Бежецк-Поречье» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0052 на участке от 13 километра до 32 километра и автомобильной дороги 2 класса общего пользования «Бежецк-Ляды» с идентификационным номером 28 ОП МЗ 28Н-0056 на участке от 0 километра до 7 километра + 800 метров в соответствие с требованиями пунктов 5.2.4 и 5.3.1 ГОСТ Р-50597-2017».

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи