Решение по делу № 33а-9298/2019 от 24.04.2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 06 мая 2019 г. по делу № 33а-9298/2019

судья: Гильманов Р.М.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Васильевой Г.Ф.

судей Фроловой Т.Е., Якуповой Н.Н.

при секретаре Искужиной Г.Р.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. на решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 12 марта 2019 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Якуповой Н.Н., объяснения представителя Прокуратуры Республики Башкортостан Замалетдиновой Л.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение Детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в лице представителя Давлетбердина Р.Н. обратилось с иском к Учалинской межрайонной прокуратуре, в котором просит признать недействительным (незаконным) представление заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. №11-д-2018 от 18 октября 2018 года, внесенное в порядке ст.24 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» в МБДОУ Детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район РБ, и возложить на заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов истца.

Требования мотивированы тем, что проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое представление, проведена с нарушением требований, предусмотренных ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ». Так МБДОУ Детский сад села Кунакбаево не было уведомлено о проведении проверки, сама проверка фактически не проводилась, документально оформлена не была, акты проверки должностными лицами Учалинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан не составлялись, копии указанных актов руководителю либо иному ответственному лицу МБДОУ Детский сад села Кунакбаево не вручались. Указывает, что при проведении проверки и вынесении представления об устранении нарушения требований подзаконного акта заместитель прокурора Галеев А.Н. действовал с превышением своих служебных полномочий. Представление необоснованно возлагает на МБДОУ Детский сад села Кунакбаево дополнительные юридические обязанности о необходимости привлечения работников учреждения к дисциплинарной ответственности, тем самым осуществляется произвольное и необоснованное вмешательство в оперативно-хозяйственную и управленческую деятельность МБДОУ Детский сад села Кунакбаево.

Кроме того, само содержание представления носит сумбурный и невнятный характер, из которого невозможно понять, какие именно мероприятия следует осуществить МБДОУ Детский сад села Кунакбаево с учетом того, что учреждение не является собственником своего имущества, владеет им на праве оперативного управления. Представление адресовано МБДОУ Детский сад села Кунакбаево как единоличному исполнительному органу учреждения, в то время как в соответствии с ч.3,5 Постановления Правительства РФ от 25 марта 2015 №272 организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами местного самоуправления.

Заявлением от 04 февраля 2019 года представитель административного истца уточнил исковые требования.

Заявлением от 21 февраля 2019 года представитель административного истца уточнил исковые требования, помимо ранее заявленного требования о признании представления незаконным, просит признать недействительным (незаконным) представление заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н № 11д-2018 от 18 октября 2018 г об устранении нарушений закона, внесенное в порядке статьи 24 ФЗ от 17 января 1992 г № 2202 –I « О прокуратуре Российской Федерации» заведующему МБДОУ Детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан и возложить на заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов истца.

Определением от 21 февраля 2019 года к участию в деле в качестве ответчика привлечена Прокуратура Республики Башкортостан.

Судом вынесено решение, которым административное исковое заявление удовлетворено частично. Признано незаконным изложенное в представлении заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. от 18 октября 2018 года №11д-2018 в адрес заведующей Муниципального бюджетного дошкольного общеобразовательного учреждения детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. В удовлетворении иска в остальной части отказано за необоснованностью.

В апелляционной жалобе заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. ставится вопрос об отмене принятого решения. Податель жалобы в обосновании доводов указывает на то, что вывод суда первой инстанции о незаконности требования прокурора в представлении о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности как нарушающее права административного истца как работодателя, противоречащего нормам Закона о прокуратуре и Трудового кодекса РФ со ссылкой на позицию Верховного Суда РФ (Определение Верховного Суда РФ от 06 июля 2016 года №88-КГ16-2) ошибочен. Так, в представлении Учалинской межрайонной прокуратуры не указывалось на привлечение должностных лиц образовательной организации к дисциплинарной ответственности, а лишь предлагалось рассмотреть данный вопрос. Данное предложение является диспозитивным и его исполнение является прерогативой работодателя. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а также не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Более того, Верховный Суд РФ в определении от 06 июля 2016 года №88-КГ16-2 отметил, что подобное предложение без указания на необходимость привлечения к ответственности соответствующего лица не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан не явились. От администрации муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан поступило заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в их отсутствие. На основании статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс, КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан находит её подлежащей удовлетворению.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При рассмотрении дела такого характера существенные нарушения норм материального права допущены судом первой инстанции.

Разрешая и отказывая в удовлетворении административных исковых требований в части, суд первой инстанции исходил из основополагающего конституционного права человека на признание, соблюдение и защиту государством его прав и свобод, декларированного статьёй 2 Конституции Российской Федерации.

Из системного толкования частей 1, 7 статьи 2 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», пунктами 2, 7 части 6 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» следует, что образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

Законодателем разработаны требования, обязательные для выполнения организационных, инженерно-технических, правовых и иных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 07 октября 2017 г. № 1235 (далее – Требования по антитеррористической защищенности объектов).

Частью 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации, корреспондирующей к Закону о прокуратуре, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в части 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, выносит представление об устранении нарушений закона, являющийся мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов должностными лицами, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Из материалов дела и опрошенных участников процесса судом установлено, что в Учалинскую межрайонную прокуратуру 15 октября 2018 года поступило письменное сообщение Отдела вневедомственной охраны по Учалинскому району – филиала Федерального казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Войск Национальной Гвардии Российской Федерации по Республике Башкортостан» о нарушении муниципальными образовательными учреждениями, в том числе истцом, требований законодательства о противодействии терроризму, выразившиеся в отсутствии физической охраны, системы видеонаблюдения и сигнализации по адресу: адрес, села адрес (корпус №...). Указанные факты были обнаружены в 2018 году в ходе проведения комиссионного обследования инженерно-технической укреплённости и антитеррористической защищенности объектов образования и дошкольного воспитания. Выявленные нарушения, в том числе по неоднократным предложениям в адрес административного истца об организации физической охраны, сигнализации, видеонаблюдения, не устранены.

На основании полученной информации заместителем межрайонного прокурора Галеевым А.Н. приняты меры реагирования в форме вынесения представления № 11д-2018 от 18 октября 2018 года.

Согласно акту, составленному 17 января 2019 года заместителем Учалинского межрайонного прокурора Галеевым А.Н. с участием директора МАДОУ Сагитовой С.Ф., на момент обследования в дошкольном образовательном учреждении отсутствуют тревожные сигнализации (экстренные кнопки вызова сотрудников правоохранительных органов).

Совокупность установленных обстоятельств позволила прийти суду к обоснованному выводу о наличии нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов в образовательном учреждении с массовым пребыванием детей. Отсутствие физической охраны, охранной сигнализации, системы видеонаблюдения с записью событий системы контроля и управления доступом в общеобразовательном учреждении отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждении, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, так как не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории данного образовательного учреждения, может способствовать совершению противоправных действий в отношении воспитанников, что может повлечь неблагоприятные последствия, связанные с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Вместе с тем, удовлетворяя административный иск в части требования пункта 3 представления о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности и признавая его незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что данное требование не соответствует положениям Закона о прокуратуре, нарушающее права административного истца как работодателя, предусмотренные ч. 1 ст. 192 Трудового кодекса РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, так как он основан на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.

В силу ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 названного Федерального закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (статья 192 названного Кодекса). Следовательно, установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к компетенции работодателя.

Исходя из положений статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания (часть 1). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (часть 3).

Действительно, приведенное правовое регулирование позволяет сделать вывод о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке.

Вместе с тем, как следует из оспариваемого представления прокурора, оно не содержит императивного требования о необходимости привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности, а указывается лишь на возможность реализации представителем работодателя дискреционного права на привлечение виновных в нарушение закона работников к соответствующему виду юридической ответственности. Требований о привлечении к дисциплинарной ответственности конкретных лиц представление прокурора не содержит.

Также из материалов дела следует, что, вынося оспариваемое представление, прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона N 2202-1, содержание предписания соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Принимая во внимание вышеизложенное, у суда первой инстанции не имелось оснований полагать, что у прокурора отсутствовали достаточные основания для предъявления требований об устранении выявленных нарушений к Муниципальному бюджетному дошкольному общеобразовательному учреждению Детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан, в том числе требования о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации N 84-О от 24 февраля 2005 года, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель указать определенным органам, организациям и должностным лицам на необходимость устранить допущенные нарушения, прежде всего, в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесение самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу о том, что представление заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. №11-д-2018 от 18 октября 2018 года является законным и обоснованным, прав и свобод МБДОУ детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан не нарушает, что влечет отказ в удовлетворении административного иска.

Следовательно, принятое судом первой инстанции решение в части удовлетворения административного истца нельзя признать законным и обоснованным, оно в соответствии с подпунктами 3, 4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска МБДОУ Детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в части признании незаконным требования прокурора изложенного в представлении о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 12 марта 2019 года в части признания незаконным представления заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. №11-д-2018 от 18 октября 2018 года в части требования о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, - отменить.

В отмененной части принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска муниципального бюджетного дошкольного общеобразовательного учреждения детский сад села Кунакбаево муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан об оспаривании представления заместителя Учалинского межрайонного прокурора Галеева А.Н. №11-д-2018 от 18 октября 2018 года в части требования о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, - отказать.

В остальной части решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 12 марта 2019 года оставить без изменения.

Председательствующий             Г.Ф.Васильева

Судьи                         Т.Е.Фролова

Н.Н.Якупова