Решение по делу № 66а-344/2021 от 04.03.2021

№ 66а-344/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                       13 апреля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Головкиной Л.А.,

с участием прокурора Капсамун И.С.,

при секретаре Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-268/2020 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 декабря 2020 года, которым административное исковое заявление акционерного общества «ТАНАИС» о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 июля 2007 года № 864 «Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Адмиралтейском и Московском районах» удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., выслушав объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя акционерного общества «ТАНАИС» адвоката Коваля В.А., возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

17 июля 2007 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление № 864 (далее Постановление № 864 от 17 июля 2007 года), которым утвержден проект планировки территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Московском районе площадью 465,5 га, в составе:

- чертежа планировки территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Московском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной инфраструктуры) согласно приложению 1 (пункт 1.1);

- чертежа планировки территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Московском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды и границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению 2 (пункт 1.2);

- положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Московском районе согласно приложению 3 (пункт 1.3).

В Постановление № 864 от 17 июля 2007 года внесены изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 9 августа 2010 года № 1054, от 17 августа 2011 года № 1265, от 15 августа 2012 года № 853, от 30 июля 2014 года № 691, от 2 декабря 2014 года № 1085, от 18 декабря 2014 года № 1189, от 29 марта 2016 года № 208, от 25 сентября 2018 года № 757, от 12 ноября 2019 года № 783.

Согласно внесенным изменениям постановлением № 864 от 17 июля 2007 года, в частности, утвержден проект планировки территории, ограниченной Московским пр., наб. Обводного кан., полосой отвода Балтийской линии Октябрьской железной дороги, Благодатной ул., в Адмиралтейском и Московском районах, за исключением территории квартала 53, ограниченной Благодатной ул., Варшавской ул., проектируемой улицей № 24, перспективной пробивкой Новоизмайловского пр., межквартальным проездом, в Московском районе и территории квартала 26, ограниченной проектируемым проездом, Митрофаньевским шоссе, Старообрядческой ул., полосой отвода ж.д., в Московском районе, площадью 447,51 га в составе приложений №№ 1 - 3, изложенных в редакции от 12 ноября 2019 года № 783.

Акционерное общество «ТАНАИС» (далее – АО «ТАНАИС») обратилось в суд с административным иском о признании Постановления № 864 от 17 июля 2007 года недействующим в части установления в Приложении № 1 красных линий улично-дорожной сети в отношении территории земельного участка с кадастровым номером 78:14:0750901:14, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Ташкентская улица, дом 7, лит.А.

В обоснование требований административный истец ссылался на то, что является собственником объектов недвижимости, расположенных на указанном земельном участке, принадлежащем ему на праве постоянного бессрочного пользования. Установленные в отношении земельного участка красные линии улично-дорожной сети, обозначающие границы перспективной пробивки продолжения Измайловского проспекта, препятствуют реализации права административного истца на переоформление земельного участка в собственность путем его выкупа. Оспариваемый проект планировки нарушает требования градостроительного законодательства, так как не учитывает существующее землепользование и в части расположения улично-дорожной сети и красных линий на спорном земельном участке противоречит генеральному плану и правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, которые не предполагают размещение на этом участке улично-дорожной сети. Также административный истец указал на нарушение процедуры принятия оспариваемого акта, выразившееся в неопубликовании решения о разработке проекта планировки территории, нарушении срока опубликования сообщения о проведении публичных слушаний и несоответствии состава представленных на градостроительную экспозицию документов установленным требованиям.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 10 декабря 2020 года административный иск удовлетворен: Постановление № 864 от 17 июля 2007 года в оспариваемой части признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит отменить указанное решение как необоснованное и не соответствующее нормам материального права и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Как установлено судом первой инстанции на основе представленных доказательств и не оспаривается лицами, участвующими в деле, Постановление № 864 от 17 июля 2007 года принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка официального опубликования.

Что касается изложенных в решении суда первой инстанции выводов о том, что допущенные административным ответчиком нарушения процедуры принятия нормативного правового акта являются не существенными и не затрагивают права и законные интересы административного истца, в связи с чем не могут повлечь признание оспариваемого акта недействующим полностью, то они основаны на правильном применении норм материального права и подтверждены имеющимися в деле доказательствами.

Результаты оценки доказательств в этой части подробно отражены в обжалуемом решении, судебная коллегия согласна с этой оценкой и не усматривает оснований для вывода о ее необъективности.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Согласно подпунктам «а» и «б» пункта 1 части 3 этой же статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя, в частности, чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

В силу пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в той же редакции красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Частью 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.

Согласно части 5 данной статьи материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат, в частности, схему расположения элемента планировочной структуры; схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории; схему организации улично-дорожной сети и схему движения транспорта на соответствующей территории; иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории.

В силу части 6 той же статьи пояснительная записка содержит описание и обоснование планировки территории, в том числе положений, касающихся транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Исходя из положений статьи 41, части 8 статьи 42, части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 2, пункта 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года № 778-116 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», действовавшего на момент принятия оспариваемого акта, планировка территорий Санкт-Петербурга должна осуществляться в соответствии Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга с соблюдением требований технических и градостроительных регламентов, земельного и иного законодательства.

Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, составной частью которого является карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга согласно приложению 2 к настоящему Закону Санкт-Петербурга.

Как установлено судом первой инстанции и не оспорено сторонами, проект планировки на дату его утверждения 17 июля 2007 года соответствовал Генеральному плану Санкт-Петербурга, а Правила землепользования и застройки на тот момент приняты не были.

Согласно карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, территория земельного участка с кадастровым номером 78:14:0750901:14 относилась к двум функциональным зонам: Д1 – зоне многофункциональной общественно-деловой застройки; У – зоне городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения и магистралей городского значения (т.2, л.д.149-152, 206).

Из материалов по обоснованию оспариваемого проекта планировки следует, что он направлен на реализацию основных положений Генерального плана по развитию территории проектирования с формированием магистральной улично-дорожной сети городского значения, и в качестве одного из главных направлений градостроительных преобразований района проектирования рассматривает развитие транспортной инфраструктуры, которым предусмотрено строительство новой магистрали городского значения – пробивки Измайловского проспекта, соединяющей Измайловский и Ново-Измайловский проспекты.

Поскольку оспариваемые административным истцом красные линии в Приложении № 1 к Постановлению № 864 от 17 июля 2007 года, как установлено судом и не оспаривается в апелляционной жалобе, отображают перспективную пробивку Измайловского проспекта, проходящую через спорный участок, и установлены по границе функциональной зоны «У», суд сделал правильный вывод о том, что проект планировки был подготовлен с учетом действовавшей в тот период редакции Генерального плана Санкт-Петербурга, то есть соответствовал документам территориального планирования Санкт-Петербурга.

В то же время, судом правильно учтено, что Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года № 421-82 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в приложение 2 к Генеральному плану Санкт-Петербурга (карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга) внесены изменения, согласно которым вся территория земельного участка с кадастровым номером 78:14:0750901:14 отнесена к функциональной зоне Р2 – зоне зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения (т.2 л.д.153-156).

При этом в приложение 4 к Генеральному плану Санкт-Петербурга – схему размещения и развития на расчетный срок реализации Генерального плана Санкт-Петербурга и прогнозируемый период основных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры федерального, регионального и местного значения с выделением сооружений внешнего транспорта, городского транспорта, автомобильных дорог общего пользования (улично-дорожная сеть), на которой согласно легенде к указанной схеме отображаются магистрали городского значения, также были внесены изменения, не предусматривающие пробивку Измайловского проспекта, соединяющую Измайловский и Ново-Измайловский проспекты.

Между тем, в силу положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации такие объекты должны быть отображены на соответствующих схемах документа территориального планирования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что с момента вступления в законную силу Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года № 421-82 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» Постановление № 864 от 17 июля 2007 года в оспариваемой части вошло в противоречие с Генеральным планом Санкт-Петербурга.

Изменение функциональной зоны территории, на которой расположен спорный земельный участок, было учтено в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524, согласно которым эта территория отнесена к территориальной зоне ТР2 – зоне рекреационного назначения - зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры.

Приводившийся административным ответчиком в ходе судебного разбирательства довод о том, что для территориальной зоны ТР2 предусмотрен основной вид разрешенного использования земельных участков: улично-дорожная сеть с кодом 12.0.1 по Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, который предполагает размещение улично-дорожной сети, в том числе автомобильных дорог, обоснованно отвергнут судом, поскольку оспариваемым актом на спорной территории предусмотрена именно пробивка Измайловского проспекта, которая в действующем документе территориального планирования Санкт-Петербурга не запланирована.

Ссылка административного ответчика на подготовленные материалы по внесению в Генеральный план Санкт-Петербурга изменений, предусматривающих строительство продолжения Измайловского проспекта на рассматриваемой территории, правильно расценена судом как не имеющая правового значения, так как публичные слушания по этому вопросу не состоялись и соответствующий нормативно-правовой акт не принят.

Таким образом, установив, что Постановление № 864 от 17 июля 2007 года в оспариваемой части противоречит действующему Генеральному плану Санкт-Петербурга, что не соответствует требованиям градостроительного законодательства, имеющему большую юридическую силу, а также нарушает права административного истца, не имеющего возможность приобрести спорный земельный участок в собственность в порядке подпунктов 6, 7 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации вследствие установления в отношении земельного участка красных линий улично-дорожной сети, обозначающих границы перспективной пробивки Измайловского проспекта, суд пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания оспариваемых положений недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

То обстоятельство, что суд в мотивировочной части решения привел определение улично-дорожной сети, содержащееся в предварительном национальном стандарте Российской Федерации ПНСТ 247-2017 «Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения», утвержденном приказом Росстандарта от 31 октября 2017 года № 52-пнст, который не действовал в период подготовки и утверждения документации по планировке территории в 2007 году и на момент принятия обжалуемого решения, поскольку был отменен приказом Росстандарта от 19 апреля 2019 года № 144-ст, не опровергает правильность выводов суда по существу спора. В пункте 3.1 действующего ГОСТ Р 58398-2019 Национальный стандарт Российской Федерации «Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения», утвержденного приказом Росстандарта от 19 апреля 2019 № 144-ст, приведено аналогичное ранее сформулированному в предварительном национальном стандарте Российской Федерации ПНСТ 247-2017 определение улично-дорожной сети. В связи с этим соответствующий довод апелляционной жалобы не может быть принят во внимание.

При этом административный ответчик в жалобе не оспаривает правильность выводов суда о несоответствии Постановления № 864 от 17 июля 2007 года действующему Генеральному плану Санкт-Петербурга, полагая, что это обстоятельство не могло послужить основанием для удовлетворения административного иска, поскольку в силу норм статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», пункта 4 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», пункта 1 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» оспариваемый проект планировки может применяться в части, не противоречащей действующему законодательству. По мнению административного ответчика, исходя из положений частей 4.1, 4.2 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», абзаца 2 пункта 2 статьи 4-1 Закона Санкт-Петербурга от 22 января 2015 года № 4-5 «О порядке подготовки документации по планировке территории в Санкт-Петербурге, порядке внесения изменений в такую документацию, порядке отмены такой документации или ее отдельных частей, порядке признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению и внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга», пунктов 4.5-4.7 Приложения № 1 к Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524, отмена документации по планировке должна осуществляться в административном порядке. Такая процедура предусмотрена постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 сентября 2020 года № 781 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключения, содержащего сведения о наличии или отсутствии оснований и соблюдении или несоблюдении условий для принятия решения об отмене документации по планировке территории или ее отдельных частей, решения о признании отдельных частей документации по планировке территории не подлежащими применению». Во исполнение этого постановления приказом Комитета по градостроительству и архитектуре от 30 сентября 2020 года № 1-08-89 утверждена форма заявления об отмене документации по планировке территории или ее отдельных частей, о признании отдельных частей документации по планировке территории не подлежащими применению. Однако административный истец с соответствующим заявлением не обращался. До отмены в установленном административном порядке, который не может подменять судебная процедура, проект планировки может применяться в части, не противоречащей Генеральному плану Санкт-Петербурга.

Эти доводы не могут быть приняты во внимание, так как из разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», вытекает, что оспариваемый акт, принятый ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, может быть признан не действующим полностью или в части со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а также со дня вступления в законную силу решения суда. В данном случае оспариваемые административным истцом положения вошли в противоречие с действующей редакцией Генерального плана Санкт-Петербурга, при этом их применение в отношении административного истца подтверждено письмом Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга № 64436-25 от 30 августа 2019 года, согласно которому АО «ТАНАИС» отказано в праве выкупа спорного земельного участка ввиду того, что в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории северо-западная часть участка расположена в красных линиях улично-дорожной сети (т.1 л.д.80-82). Следовательно, у суда имелись предусмотренные пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для признания Постановления № 864 от 17 июля 2007 года недействующим в оспариваемой части.

Учитывая, что обязательный досудебный порядок урегулирования административного спора для указанной категории дел федеральным законом не установлен, отсутствие обращения административного истца в Комитет по градостроительству и архитектуре с заявлением об отмене или о признании недействующей документации по планировке территории не является условием для предъявления и удовлетворения административного иска о признании нормативного правового акта не действующим.

Иных заслуживающих внимания доводов, свидетельствующих о неправильности обжалуемого судебного постановления, в апелляционной жалобе не приведено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения обжалуемого решения не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: