Решение по делу № 33а-4761/2021 от 09.12.2021

УИД 69RS0023-01-2021-00458-32

Дело № 2а-369/2021 (№ 33а-4761/2021) судья – Филиппова Н.Н.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

15 декабря 2021 года город Тверь

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Никитушкиной И.Н.,

судей Сергуненко П.А. и Сельховой О.Е.

при секретаре судебного заседания Малининой П.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Сельховой О.Е.

административное дело по апелляционной Администрации Осташковского городского округа Тверской области на решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 6 сентября 2021 года по административному исковому заявлению Осташковского межрайонного прокурора Тверской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации Осташковского городского округа Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не создании условий для массового отдыха граждан на территории Осташковского городского округа Тверской области, и организации обустройства мест массового отдыха граждан у воды, возложении обязанности организовать обустройство мест массового отдыха граждан у воды на территории Осташковского городского округа Тверской области,

у с т а н о в и л а:

21 июня 2021 года Осташковский межрайонный прокурор Тверской области обратился в суд с приведенным выше административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, в обоснование которого указал, что прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в деятельности Администрации Осташковского городского округа Тверской области (далее также Администрация) в части реализации полномочий по обеспечению безопасности на водных объектах.

В ходе проверки установлено, что Администрацией правовые акты по отведению и обустройству мест массового отдыха граждан у воды не принимались, места для отдыха граждан у воды, оборудованные в соответствии с требованиями законодательства, на территории городского округа отсутствуют, меры по организации мест массового отдыха населения у воды не приняты, в связи с чем, граждане вынуждены посещать водные объекты в неотведенных для указанных целей местах, что влечет угрозу причинения вреда их жизни и здоровью.

Так, согласно ответу заместителя Главы Администрации от ДД.ММ.ГГГГ № на запрос прокуратуры в пределах границ Осташковского городского округа не имеется участка водоема, который соответствовал бы требованиям, предъявляемым Правилами охраны жизни людей на воде (водных объектах) в Тверской области, в связи с чем перечень мест массового отдыха на воде Администрацией не утверждался.

Из письма Центра государственной инспекции по маломерным судам МЧС России по Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № следует, что по данным реестра на территории округа находится 24 места массового отдыха людей на воде. В их число входят 6 мест, ответственность за которые возложена на органы местного самоуправления и которые не соответствуют требованиям нормативов, а именно, отсутствует постановление об определении данных мест, места не оборудованы и не назначены лица (организации), ответственные за оборудование и эксплуатацию данных мест, что влечет за собой опасность для отдыхающих. В период 2019-2021 гг. заявок на проведение технического освидетельствования муниципальных мест массового отдыха людей на воде в ГУ МЧС России по Тверской области не поступало. Последнее техническое освидетельствование данных мест проводилось в 2019 году в соответствии с планом проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год.

По данным территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Тверской области в г. Торжке (ответ от ДД.ММ.ГГГГ №) в 2018-2021 гг. из Администрации Осташковского городского округа Тверской области заявки на обследование мест массового отдыха людей на воде для получения заключения о соответствии санитарным нормам водных объектов общего пользования в целях купания не поступали.

Организация обустройства мест массового отдыха населения у воды, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья являются обязанностями Администрации Осташковского городского округа Тверской области.

По состоянию на 9 июня 2021 года водные объекты и почва 6 мест массового отдыха людей на воде, расположенных по адресу: Тверская обл., Осташковский городской округ, <адрес>, не обследованы; ввиду отсутствия заключений уполномоченных органов места массового отдыха в качестве таковых администрацией на территории округа не определены.

При этом ежегодно Администрацией Осташковского городского округа Тверской области в План мероприятий по обеспечению безопасности жизни людей на водных объектах Осташковского городского округа, в том числе и на 2021 год, включаются мероприятия по планированию и утверждению мероприятий по подготовке мест массового отдыха на территории Осташковского городского округа к купальному сезону; определение и подготовка мест массового отдыха населения на территории округа в период купального сезона; проведение водолазного обследования и очистка дна акваторий пляжей и других установленных мест для купания; отведение на территориях пляжей участков водной акватории для купания детей не умеющих плавать; согласование и проведение технического освидетельствования мест массового отдыха на воде в ГИМС МЧС России.

В настоящее время на территории Осташковского городского округа Тверской области оборудованных мест для массового отдыха людей на воде, соответствующих разделу 2 Правил охраны жизни людей на воде (водных объектах) в Тверской области, утвержденных Постановлением администрации Тверской области от 30 мая 2006 года № 126-па (далее – Правила охраны жизни людей на воде в Тверской области), не имеется. За получением разрешений на пользование местами массового отдыха людей у воды и санитарно-эпидемиологического заключения на пользование водным объектом в целях купания на исторически сложившихся местах купания Администрация не обращалась, спасательные мероприятия не организованы, информации по обследованию акватории дна не имеется.

Выявленные в ходе проверки нарушения свидетельствуют о бездействии Администрации Осташковского городского округа Тверской области в вопросах организации обустройства мест массового отдыха людей у воды, что является незаконным, поскольку приводит к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду в связи с использованием для купания и массового отдыха граждан объектов, не соответствующих установленным требованиям, и создает угрозу возникновения массовых заболеваний среди населения и гибели людей, нарушает права граждан на безопасный и комфортный отдых.

На основании изложенного, административный истец просил признать незаконным бездействие Администрации Осташковского городского округа Тверской области, выразившееся в не создании условий для массового отдыха граждан на территории Осташковского городского округа Тверской области и организации обустройства мест массового отдыха граждан у воды, неосуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; обязать Администрацию Осташковского городского округа Тверской области организовать на территории Осташковского городского округа Тверской области обустройство мест массового отдыха граждан у воды, осуществить мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с требованиями постановления администрации Тверской области от 30 мая 2006 года № 126-па «Об утверждении Правил охраны жизни людей на воде (водных объектах) в Тверской области» в течение одного месяца с момента вступления решения в законную силу.

Протокольным определением суда от 13 июля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены МКУ «Управление сельскими территориями» и Управление Роспотребнадзора по Тверской области для дачи заключения по административному делу.

Определением суда от 6 августа 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ГУ МЧС России по Тверской области.

В письменных возражениях на административный иск Администрацией Осташковского городского округа Тверской области указано, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

В судебном заседании суда первой инстанции помощник Осташковского межрайонного прокурора Тверской области Волощук Е.В. заявленные требования поддержала в полном объеме по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Администрации Осташковского городского округа Тверской области Панкратова А.А. в судебном заседании суда первой инстанции поддержала позицию, изложенную в письменных возражениях на административный иск.

Представитель ГУ МЧС России по Тверской области Цирулёв Д.А. в судебном заседании суда первой инстанции поддержал административные исковые требования прокурора, пояснив, что на момент рассмотрения дела на территории Осташковского городского округа места массового отдыха людей на воде (пляжи) органом местного самоуправления не определены.

Иные участники процесса, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда первой инстанции не явились, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали, в связи с чем судом определено рассмотреть дело в их отсутствие.

Решением Осташковского межрайонного суда Тверской области от 6 сентября 2021 года административный иск Осташковского межрайонного прокурора Тверской области удовлетворен.

Признано незаконным бездействие Администрации Осташковского городского округа Тверской области, выразившееся в не создании условий для массового отдыха граждан и организации обустройства мест массового отдыха граждан у воды, неосуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

На Администрацию Осташковского городского округа Тверской области возложена обязанность организовать на территории Осташковского городского округа Тверской области обустройство мест массового отдыха населения у воды, осуществить мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с требованиями постановления администрации Тверской области от 30 мая 2006 года № 126-па «Об утверждении Правил охраны жизни людей на воде (водных объектах) в Тверской области» в течение 3 (трех) месяцев с момента вступления решения в законную силу.

Постановлено обязать Администрацию Осташковского городского округа Тверской области в течение одного месяца со дня истечения срока, предоставленного судом для устранения нарушений, сообщить об исполнении решения в Осташковский межрайонный суд Тверской области и административному истцу - Осташковскому межрайонному прокурору Тверской области.

В апелляционной жалобе Администрация Осташковского городского округа Тверской области просит решение суда отменить, принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указано, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значения для административного дел, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд, а обустройство пляжей осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Реализация муниципальными образованиями полномочий, отнесенных правовыми актами Российской Федерации к их компетенции, носит самостоятельный характер.

Именно в компетенцию органов местного самоуправления входит создание условий для массового отдыха жителей округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая решение вопросов о расположении, виде и условиях обустройства таких объектов в установленном порядке, в частности при соблюдении водного и градостроительного законодательств.

Муниципальное образование определяет и утверждает статус мест массового отдыха на воде на основании Правил использования водных объектов общего пользования на территории Осташковского городского округа Тверской области, утвержденных Решением Осташковской городской Думы Тверской области от 25 апреля 2019 года № 201.

Само по себе скопление населения на береговой линии водного объекта с целью отдыха и купания не может быть признано пляжем или местом массового отдыха населения, поскольку такой статус объекту в установленном порядке определяется только органом местного самоуправления.

Из положений Правил использования водных объектов общего пользования на территории Осташковского городского округа Тверской области следует, что оборудованы должны быть те места массового отдыха на водных объектах, которые созданы в соответствие с установленным порядком, в связи с чем административный истец не вправе требовать от муниципального образования привести в соответствии с постановлением Администрации Тверской области от 30 мая 2006 года № 126-па места массового отдыха граждан на водном объекте, не отнесенные соответствующим муниципальным образованием в установленном порядке к местам массового отдыха или пляжам.

Первоначально орган местного самоуправления определяет в установленном порядке место массового отдыха граждан, а затем оборудует его в соответствии с установленными требованиями.

Поскольку на территории Осташковского городского округа места массового отдыха граждан на водных объектах, утвержденные органом местного самоуправления, отсутствуют, основания для удовлетворения требований прокурора отсутствуют.

Кроме того, прокурор, заявляя административные исковые требования, не указывает, какие конкретно места массового отдыха обязана оборудовать Администрация, и не предоставляет доказательств того, что такие места на территории Осташковского городского округа имеются.

Помимо этого, не могут быть приняты в качестве надлежащих доказательств представленные прокурором письмо ГУ МЧС России по Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ и акты технического освидетельствования пляжей, поскольку акты не содержат указания на реквизиты нормативного правого акта органа местного самоуправления, которым указанные в акте места отнесены к местам массового отдыха на воде, а письмо ГУ МЧС России по Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ содержит ссылку на постановление от ДД.ММ.ГГГГ №, которым такие места определены, однако постановление с данными реквизитами содержит решение органа местного самоуправления о включении несовершеннолетнего в договор социального найма.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу МКУ «Управление сельскими территориями» поддерживая позицию апеллянта, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Администрации Осташковского городского округа Тверской области Панкратова А.А. доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме. Пояснила, что сведения о том, что ведется реестр мест массового отдыха граждан, в администрации отсутствуют. Администрация самостоятельно определяет количество и расположение мест отдыха. При этом акватория также должна соответствовать требованиям закона, однако ее обследование администрацией не проводилось. На частных территориях также нет соответствующих пляжей и мест отдыха. Указала, что МКУ «Управления сельскими территориями» осуществляют содействие в создании условий для массового отдыха жителей сельских населенных пунктов Осташковского городского округа.

Прокурор Обиход И.Д. в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражал против удовлетворения требований апелляционной жалобы. Указал, что ГУ МЧС России по Тверской области ведется реестр мест массового отдыха граждан, в который вносятся данные после выездов на места. Фактическое наличие мест отдыха административным ответчиком не оспаривается, однако обслуживание таких мест не производится. Администрации необходимо вынести соответствующее постановление об определении таких мест и обустроить те места отдыха, которые включены в реестр. Если административный ответчик определит меньшее количество мест отдыха, то он вправе подать заявление об их исключении из решения. Указал на необходимость конкретизации административных исковых требований. Добавил, что процессуальные положения всех участников определены правильно.

Иные участники процесса, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем на основании положений статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав Панкратову А.А., Обихода И.Д., проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как установлено судом, по данным реестра Центра государственной инспекции по маломерным судам МЧС России по Тверской области на территории Осташковского городского округа Тверской области находится 24 места массового отдыха людей на воде, из них 6 мест, ответственность за которые возложена на органы местного самоуправления. Указанные места отдыха расположены по адресу: Тверская обл., Осташковский городской округ, <адрес>.

Включенные в реестр места массового отдыха людей на воде не соответствуют требованиям нормативов, поскольку отсутствует постановление об определении данных мест; места не оборудованы и не назначены лица (организации), ответственные за оборудование и эксплуатацию данных мест; водные объекты и почва 6 мест массового отдыха людей на воде, не обследованы; ввиду отсутствия заключений уполномоченных органов места массового отдыха и купания в качестве таковых органом местного самоуправления на территории городского округа не определены.

Территориальным отделом г. Торжка Управления Роспотребнадзора по Тверской области в ответе от ДД.ММ.ГГГГ № подтверждено, что в 2018-2021 гг. из Администрации Осташковского городского округа Тверской области заявки на обследование мест массового отдыха людей на воде для получения заключения о соответствии санитарным нормам водных объектов общего пользования в целях купания не поступали.

Ответом заместителя Главы Администрации Осташковского городского округа Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № на запрос прокуратуры подтверждается отсутствие утвержденного перечня мест массового отдыха на воде ввиду неимения участков водоема, соответствующих требованиям Правил охраны жизни людей на воде в Тверской области.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, установив, что оборудованные места для массового отдыха людей у воды на территории Осташковского городского округа отсутствуют, административный ответчик мер, направленных на организацию обустройства таких мест, не предпринимает, пришел к выводу о том, что допущенное бездействие влечет угрозу причинения вреда жизни и здоровью неопределенного круга лиц, в связи с чем данное бездействие является незаконным.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 221 КАС РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Как предусмотрено частью 5 статьи 41 КАС РФ, в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Как следует из материалов административного дела, в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено МКУ «Управление сельскими территориями».

Данное Учреждение имеет статус юридического лица и согласно пункту 1.8 Устава, утвержденному Постановлением Администрации Осташковского городского округа Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ №, имеет самостоятельный баланс, бюджетную смету и лицевые счета для учета операций со средствами бюджета.

Из пункта 2.1. Устава следует, что предметом деятельности и целями деятельности Учреждения является выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления Осташковского городского округа на территориях, за исключением территории города Осташков (далее – сельских территорий).

На МКУ «Управление сельскими территориями» возложено осуществление в установленном законом порядке в том числе: содействие в создании условий для массового отдыха жителей сельских населенных пунктов Осташковского городского округа, и участие в организации благоустройства мест массового отдыха населения сельских населенных пунктов Осташковского городского округа (пункт 2.2.11).

Для достижения указанных целей Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности: содействие в реализации мероприятий по созданию условий для массового отдыха жителей сельских населенных пунктов Осташковского городского округа, и содействие в организации благоустройства мест массового отдыха населения сельских населенных пунктов Осташковского городского округа; осуществление полномочий заказчика на выполнение работ, оказание услуг, поставку продукции для собственных и муниципальных нужд; участие в формировании проекта бюджета Осташковского городского округа; разработка проектов муниципальных правовых актов Осташковского городского округа по вопросам своей деятельности и внесение их на рассмотрение в установленном порядке; взаимодействие с территориальными органами управления федеральных органом исполнительной власти, органами государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления и организациями по вопросам, отнесенных к компетенции Учреждения (пункты 2.3.11, 2.3.17, 2.3.19, 2.3.20, 2.3.23).

Таким образом, поскольку МКУ «Управление сельскими территориями» является самостоятельным юридическим лицом, в компетенцию которого входит решение вопросов содействия в создании условий для массового отдыха жителей сельских населенных пунктов Осташковского городского округа и участие в организации благоустройства мест массового отдыха граждан сельских населенных пунктов округа, оно подлежало привлечению к участию в деле в качестве административного соответчика.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Согласно пункту 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в том числе в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Кроме того, судебная коллегия обращает внимание, что согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

В связи с этим в ней должно быть четко сформулировано, что именно постановил суд как по первоначально заявленному иску, так и по встречному требованию, если оно было заявлено, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право.

В силу статьи 16 КАС РФ об обязательности судебных постановлений, статьи 187 КАС РФ об исполнении решения суда в совокупности с положениями приведенного пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», решение должно быть исполнимым.

Вместе с тем, при разрешении административного иска по существу судом не учтено, что организация обустройства мест массового отдыха людей у воды в силу положений действующего законодательства является совокупностью действий органа местного самоуправления, включающей в себя принятие нормативно-правового акта по определению мест массового отдыха граждан у воды, а также фактическое их оборудование в соответствии с требованиями законодательства.

Из просительной части административного иска неясно, какие места массового отдыха людей у воды на территории Осташковского городского округа требуется обустроить, внесенные в реестр ГУ МЧС России по Тверской области либо иные места, определенные органом местного самоуправления.

В ходе рассмотрения настоящего дела заявленные прокурором требования не конкретизированы, а судом данный вопрос оставлен без внимания.

Учитывая изложенное, решение суда по настоящему делу не может быть признано законным, в силу части 1 статьи 310 КАС РФ оно подлежит отмене с направлением административного дела в соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции, при котором суду надлежит верно определить состав и процессуальное положение лиц, участвующих в деле, предмет и основание спора и, надлежащим образом установив обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив собранные по делу доказательства применительно к соответствующим обстоятельствам, применив нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, постановить законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 6 сентября 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи