Решение по делу № 33а-1345/2019 от 14.01.2019

Судья Горина Л.М. Дело № 33а-1345/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

7 февраля 2019 года г. Волгоград

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.

судей Тертышной В.В.,

при секретаре

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» к прокурору Ворошиловского района г. Волгограда о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан

по апелляционным жалобам административного истца Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» и участвовавшего в деле прокурора

на решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 14 ноября 2018 года, которым постановлено:

административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» к прокурору Ворошиловского района г. Волгограда о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан удовлетворить в части.

Признать незаконным и отменить предписание прокурора Ворошиловского района г. Волгограда от 1 августа 2018 года в части возложения обязанности на Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона.

В остальной части административных требований отказать.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Тертышной В.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» (далее – ООО «Газпром трансгаз Волгоград») обратилось в суд с административным исковым заявлением к прокурору Ворошиловского района г. Волгограда о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан.

Требования мотивированы тем, что 1 августа 2018 года прокурором Ворошиловского района г. Волгограда в адрес ООО «Газпром трансгаз Волгоград» внесено представление об устранении нарушений требований законодательства об обращении граждан. Данное представление административный истец считает незаконным, поскольку ООО «Газпром трансгаз Волгоград» не относится к организациям, входящим в систему органов государственной власти, в связи с чем, действия прокурора направлены на вмешательство в деятельность Общества как хозяйствующего субъекта. Действующим законодательством не предусмотрено рассмотрение организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере обеспечении потребителей на договорной основе газом, обращений граждан в предусмотренном Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" порядке. Выявленное при проведении прокурором проверки несоблюдение порядка рассмотрения обращений не может быть принято во внимание, поскольку такое обращение не носило публично-правовой характер, а было связано с погашением требований ООО «Газпром трансгаз Волгоград» в рамках дела о банкротстве ООО «Волгоградспецводмонтаж». Полагает, что в представлении не указан перечень конкретных мер по устранению и недопущению выявленных нарушений, а также содержится необоснованное требование о привлечении виновным лиц к дисциплинарной ответственности.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе ООО «Газпром трансгаз Волгоград» оспаривает законность и обоснованность решения суда. Просит решение в части отказа в удовлетворении требований отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, на нарушение норм материального права.

В апелляционной жалобе участвоваший в деле прокурор оспаривает законность и обоснованность решения суда. Просит решение отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований, указывая на то, что отмена представления прокурора в части действующим законодательством не предусмотрена.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу участвовашего в деле прокурора представитель ООО «Газпром трансгаз Волгоград» просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, решение отменить, принять новое решение об удовлетворении требований.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу ООО «Газпром трансгаз Волгоград» заинтересованное лицо Степанов И.Я и его представитель Одина О.В. считают решение законным и обоснованным, апелляционную жалобу, не подлежащей удовлетворению.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ), оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав представителя ГУ МВД России по Волгоградской области Жарких А.О., считавшую решение законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения нарушении закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Пунктом 1 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежат безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Судом апелляционной инстанции установлено, что прокуратурой Ворошиловского района г. Волгограда проведена проверка соблюдения ООО «Газпром трансгаз Волгоград» законодательства об обращениях граждан.

В результате проведенной проверки, было выявлено нарушение требований ст. ст. 10,12 ФЗ от 02.05.2006 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно на письменное обращение Степанова И.Я. от 24.04.2018, был дан ответ 20.06.2018.

01.08.2018 прокурором Ворошиловского района г. Волгограда в адрес ООО «Газпром трансгаз Волгоград» внесено представление об устранении нарушений требований законодательства об обращении граждан.

Отказывая в удовлетворении административного иска о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на деятельность ООО «Газпром трансгаз Волгоград» распространяются положения Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в том числе по обязанности дать ответ на письменное обращение в установленный законодательством срок, и прокурор, внося оспариваемое представление, действовал в рамках своей компетенции, в соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отказе в удовлетворении требований, однако считает необходимым отметить следующее.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. В силу ст. 9 указанного Закона обращение подлежит обязательному рассмотрению.

Согласно ст. 5 указанного Закона гражданин, направивший обращение, вправе получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов или уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращении вопросов.

В соответствии с п. п. 6 - 6.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции Российской Федерации, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией Российской Федерации не исключается, - Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (Постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-0-0 и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (Определения от 9 декабря 2002 года N 349-0 и от 9 ноября 2010 года N 1483-0-0).

Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (Постановления от 23 ноября 1983 года по делу "Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии", от 25 марта 1993 года по делу "Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства", от 16 июня 2005 года по делу "Шторк (Storck) против Германии" и др.).

В то же время, обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.

В то же время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, при том, что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.

Таким образом, важное правовое значение в рамках рассматриваемого дела имеет особенность и характер правоотношений, возникших между ООО «Газпром трансгаз Волгоград» и Степановым И.Я.

Из материалов дела следует, что Степанов И.Я. обратился с генеральному директору ООО «Газпром трансгаз Волгоград» с предложением о погашении требований Общества в рамках дела о банкротстве ООО «Волгоградспецводмонтаж», руководителем и учредителем которого являлся Степанов И.Я. до признания банкротом, то есть с предложением внесудебного урегулирования вопроса погашения задолженности.

Таким образом, деятельность административного истца в данном случае не является публично - значимой и затрагивающей права и свободы граждан, в связи с чем обязанность дать ответ Степанову И.Я. в рамках предписаний Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" у ООО «Газпром трансгаз Волгоград» не возникла.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об удовлетворении административного иска о признании незаконным и отмене представления прокурора Ворошиловского района г. Волгограда от 1 августа 2018 года в части возложения обязанности на Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона по следующим основаниям.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратуры, и внесено прокурором Ворошиловского района г. Волгограда в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы административного истца в данном случае не нарушаются.

Поскольку ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции не было установлено, что представление прокурора непосредственно нарушает права и свободы заявителя, то отказав в удовлетворении его заявления, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об удовлетворении административного иска в указанной части судебная коллегия находит ошибочным, он противоречит материалам дела и не соответствует нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу и регулирующим рассматриваемые правоотношения в их взаимосвязи.

С учетом изложенного, решение суда в этой части нельзя признать законным и обоснованным, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Доводы жалобы административного истца о неизвещении его о подготовке дела к судебному разбирательству, о необоснованном продлении срока рассмотрения дела председателем Ворошиловского районного суда, о формальном подходе к привлечению Степанова И.Я. для участия в деле, основанием к отмене решения не являются, поскольку не привели к неправильному разрешению спора.

Иные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного истца, изложенную в ходе разбирательства в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 14 ноября 2018 года о признании незаконным и отмене представления прокурора Ворошиловского района г. Волгограда от 1 августа 2018 года в части возложения обязанности на Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона отменить, принять в этой части новое решения об отказе в удовлетворении требований.

В остальной части решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 14 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи