Решение по делу № 3а-255/2021 от 11.02.2021

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж                                                                                            15 сентября 2021 г.

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Сошиной Л.А.,

при секретаре Высоцкой Е.А.,

с участием прокурора Руденко И.И.,

административных истцов Багринцева Н.А., Черных В.В.,

представителя административных истцов по ордеру адвоката Овсянникова А.П.,

представителя административного ответчика – департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности Ситниковой И.И.,

представителя заинтересованных лиц – администрации Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области по доверенности Глотова И.В.,

представителя заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности Поповой Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Багринцева Николая Алексеевича, Дедовой Валентины Федоровны, Черных Валентины Васильевны к департаменту архитектуры и градостроительства Воронежской области об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 28.02.2020 № 45-01-04/141 утверждены Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 внесены изменения в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

Данным приказом внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в точности, были дополнены территориальной зоной – зона животноводства СХ3 с описанием местоположения границ, градостроительные регламенты и ограничения для зон с особыми условиями использования территории, установленные пунктом 22 Правил, приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, на карте градостроительного зонирования с отображением зон с особыми условиями использования территории сельского поселения указана санитарно-защитная зона проектируемого к строительству объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» – Свиноводческого комплекса (Ферма – 1).

Багринцев Н.А., Дедова В.Ф., Черных В.В. обратились в суд с административным иском (с учетом уточнения заявленных требований), в котором просили признать незаконным и недействующим со дня принятия приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области».

В обоснование заявленных требований указано на то, что департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области был неправомочен на принятие оспариваемого нормативного правового акта. Соглашением от 11.03.2019, заключенным между Гороховским сельским поселением Верхнемамонского муниципального района Воронежской области в лице главы поселения и департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области, на главу сельского поселения возложены полномочия по проведению публичных слушаний и общественных обсуждений, что не отвечает требованиям закона. В генеральном плане поселения предусмотрено размещение свиноводческого комплекса (Ферма –1) при условии соблюдения требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» на земельном участке площадью 124,4 га с кадастровым номером №. Однако санитарно-защитная зона планируемого строительством объекта не была установлена в соответствии с действующими правилами, поэтому оспариваемый приказ нельзя признать законным.

В судебном заседании административные истцы Багринцев Н.А., Черных В.В. поддержали заявленные требования.

Административный истец Дедова В.Ф. в судебное заседание не явилась, о дне слушания дела извещена своевременно и надлежащим образом.

В судебном заседании представитель административных истцов Багринцева Н.А., Дедовой В.Ф., Черных В.В. по ордеру адвокат Овсянников А.П. поддержал административный иск.

В судебном заседании представитель административного ответчика – департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности Ситникова И.И. административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменных возражениях, считает, что оспариваемый приказ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят компетентным органом с соблюдением порядка и не нарушает права административных истцов, в удовлетворении заявленных требований просила отказать.

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц – администрации Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области по доверенности Глотов И.В. административный иск не признал, суду показал, что оспариваемый приказ соответствует закону, общественные обсуждения по проекту изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения проведены с соблюдением процедуры. Просил отказать в удовлетворении административного иска.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности Попова Е.В. возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях. Просила отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель заинтересованного лица – Управления Роспотребнадзора по Воронежской области в судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещены своевременно и надлежащим образом. В судебном заседании от 26.07.2021 представитель Управления Роспотребнадзора по Воронежской области по доверенности Карташов И.С. в разрешении дела полагался на усмотрение суда, суду пояснил, что управление уполномочено на принятие решений об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объектов, отнесенных к III - IV классу опасности в соответствии с санитарной классификацией, проектируемый объект Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» - «Ферма 1 – Свиноводческий комплекс» по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером №, относится к I классу опасности, поэтому решение об установлении санитарно-защитной зоны рассматриваемого объекта принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с положениями закона Воронежской области от 20.12.2018      № 173-ОЗ «О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области», постановления правительства Воронежской области от 31.12.2014 № 1240 «Об утверждении Положения о департаменте архитектуры и градостроительства Воронежской области» утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Воронежской области отнесено к полномочиям департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения, внесения в них изменений регламентирован статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии со статьями 5.1 и 28, частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании установлено и подтверждается материалами административного дела, что во исполнение требований законодательства до принятия департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области оспариваемого нормативного правового акта были осуществлены следующие процедуры.

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 30.06.2020 № 45-01-04/504 на основании заявления администрации Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и заключения комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа от 10.06.2020 № 26 была организована работа по подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, утвержденные приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 28.02.2020 № 45-01-04/141 (том 1 л.д. 149-153).

На официальном портале органов исполнительной власти Воронежской области было опубликовано сообщение о принятии департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области решения о подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (далее Проект) (том 1 л.д. 87, 88-93).

Письмом от 07.07.2020 исх. № 45-11/2002 административным ответчиком в адрес главы Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области был направлен проект приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (том 1 л.д. 144-147).

Распоряжением главы Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 09.07.2020 № 2-р назначены общественные обсуждения по проекту изменения в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (том 1 л.д. 142-143).

Срок проведения общественных обсуждений определен с 13.07.2020 по 20.08.2020, в этот же период была открыта экспозиция проекта в помещении администрации.

Соответствующая информация отражена в оповещении о начале общественных обсуждений, которое было размещено на официальном сайте администрации Гороховского сельского поселения и в официальном периодическом печатном издании – «Информационный бюллетень Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» № 20 от 09.07.2020, на информационных стендах (том 1 л.д. 120-122).

С учетом протокола общественных обсуждений (оформлен 28.08.2020) 02.09.2020 организатором общественных обсуждений подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, текст которого опубликован в печатном издании «Информационный бюллетень Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» № 32 от 02.09.2020 (том 1 л.д. 94-104, 105-119).

03.11.2020 департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области принят приказ № 45-01-04/873 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области», размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 09.11.2020 (том 1 л.д. 148).

При рассмотрении дела судом не установлено недостатков при проведении процедуры подготовки Проекта, которые бы служили безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного акта. Как установлено судом и следует из материалов дела, между главой Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области было подписано соглашение от 11.03.2019 № 1, предметом которого является взаимодействие органа местного самоуправления и исполнительного органа государственности власти Воронежской области по исполнению функций, определенных градостроительным законодательством по вопросам, связанным с подготовкой и утверждением правил землепользования и застройки, в соответствии с которым организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивает глава муниципального образования, что соответствует положениям статей 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Устава поселения, в свою очередь, департаменту архитектуры и градостроительства полномочия по организации и проведении публичных слушаний не передавались (том 1 л.д. 182-192).

Частью 1 статьи 5.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений данного Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Процедура проведения общественных обсуждений приведена в части 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя этапы оповещения о начале общественных обсуждений, размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытия экспозиции или экспозиций такого проекта, проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, подготовки и опубликования заключения о результатах общественных обсуждений.

Порядок организации и проведения общественных обсуждений и публичных слушаний в Гороховском сельском поселении Верхнемамонского муниципального района Воронежской области утвержден решением Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 08.07.2020 № 17 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в Гороховском сельском поселении Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» (опубликовано 08.07.2020).

В данном случае судом установлено не было и материалами дела не подтверждается, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названными выше нормами, была не соблюдена.

Суд также отмечает, что федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний или общественных обсуждений, не исключает возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам. Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что публичные слушания или общественные обсуждения как одна из форм участия населения в местном самоуправлении призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления. Соответственно, поскольку общественные обсуждения, по своей сути, представляли форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение Проекта, постольку их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

С учетом установленных по делу обстоятельств суд приходит к выводу, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в санитарно-защитных зонах.

На карте территориальных зон и на карте градостроительного зонирования с отображением зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области в редакции приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 указана территориальная зона - зона животноводства СХ3 и обозначена санитарно-защитная зона.

На основании оспариваемого приказа департамента и архитектуры Воронежской области в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения о границе территориальной зоны – зона животноводства СХ3, в пределах которой находится только земельный участок с кадастровым номером № (том 6 л.д. 231-237).

По данным Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок площадью 1 244 906 кв. м, расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, принадлежит на праве собственности Обществу с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» (запись регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ №) (том 6 л.д. 131-137).

Исполняя полномочия собственника, общество решило на данном земельном участке реализовать проект по строительству объекта – «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса».

Как видно из материалов дела, в границе зон с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоны расположен, в частности, земельный участок с кадастровым номером № площадью 311 880 кв. м, адрес: <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, правообладателем которого значится на праве общей долевой собственности Дедова В.Ф. (доля 10/52), запись регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ № (том 1 л.д. 232, 233, том 6 л.д. 138-148). Данное обстоятельство не отрицалось стороной административного ответчика.

Оспаривая нормативный правовой акт, административные истцы полагают, что установленная санитарно-защитная зона в Правилах землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области не соответствует действующему законодательству.

Документами градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки в силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее СанПиН).

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Согласно пункту 4.2 СанПиН установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

В силу пункта 2 Постановления Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее Правила) правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (его территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил.

Согласно пункту 3 Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны:

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями (далее санитарная классификация), групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию;

территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в отношении объектов III - IV класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - IV класса опасности.

В силу пункта 25 Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

С учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 30.03.1999            № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Судом установлено, что до настоящего времени для проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса» по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером №, относящегося к I классу опасности в соответствии с санитарной классификацией, санитарно-защитная зона в соответствии с требованиями санитарного законодательства не установлена. Решение об установлении санитарно-защитной зоны Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором) не принималось.

По запросу суда Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека было сообщено о том, что Общество с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» обращалось в адрес Роспотребнадзора с заявлением от 27.01.2020 вх. № 01/5642-2020-31 об установлении санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса». По результатам рассмотрения проектных материалов Роспотребнадзором было отказано в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны с указанием на отсутствие в проекте санитарно-защитной зоны перечня земельных участков, расположенных в границах устанавливаемой санитарно-защитной зоны, на которые накладываются ограничения по использованию в соответствии с пунктом 5 Правил; перечня ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с пунктом 5 Правил; обоснования возможности использования земельных участков для целей, указанных в подпункте «б» пункта 5 Правил (в границах санитарно-защитной зоны расположены земельные участки для сельскохозяйственного производства), в том числе с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух (если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков), за исключением предприятий пищевой отрасли промышленности.

Пояснения представителя заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности Поповой Е.В. в той части, что обществом предпринимались меры к устранению недостатков документов, указанных Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, как и предоставленные в материалы дела документы, судом не учитываются, поскольку и на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, и на момент рассмотрения дела соответствующее решение об утверждении санитарно-защитной зоны принято не было, доказательств обратного в материалах дела не имеется.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что отображение в Правилах землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса», не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Суд не может признать заслуживающими внимания доводы представителя Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности Поповой Е.В. о правомерности установления санитарно-защитной зоны, в том числе, со ссылкой на частью 16.1 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В материалы дела представителем данного заинтересованного лица был предоставлен проект санитарно-защитной зоны для объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» - «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса» по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером №, разработанный Обществом с ограниченной ответственностью «РЕГИОНЭКОПРОЕКТ» в 2019 г.

По результатам проведенной санитарно-эпидемиологической экспертизы на предмет соответствия проекта санитарно-защитной зоны проектируемого объекта санитарным нормам и правилам федеральным бюджетным учреждением здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Воронежской области» было подготовлено положительное экспертное заключение № 1581 от 12.12.2019, на основании которого Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в Воронежской области выдано санитарно-эпидемиологическое заключение № 36.ВЦ.23.000.Т.013327.01.20 от 10.02.2020 (том 6 л.д. 151-153, 154-165). Данным санитарно-эпидемиологическим заключением удостоверяется, что проект санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса» соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, в частности, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», которым проектируемый объект относится к I классу опасности с размером санитарно-защитной зоны 1000 м.

В соответствии с частью 16.1 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 01.01.2022 в целях установления, изменения, прекращения существования санитарно-защитных зон не требуется внесение сведений о таких зонах в Единый государственный реестр недвижимости. В этом случае санитарно-защитная зона считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения об установлении, изменении или прекращении существования санитарно-защитной зоны органом, уполномоченным на принятие данного решения.

Вместе с тем, правила землепользования и застройки не устанавливают такие зоны, а только отображают их на соответствующей карте, что непосредственно следует из положений части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установление санитарно-защитных зон для объектов первого класса опасности отнесено к компетенции Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Соответственно, вопреки доводам стороны административного ответчика действующее на момент принятия приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 градостроительное законодательство не предусматривало возможность отображения на карте градостроительного зонирования территории Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области санитарно-защитной зоны для объекта первого класса опасности, не установленной надлежащим образом.

Также суд находит несостоятельными возражения представителя административного ответчика в той части, что внесение изменений в правила землепользования и застройки было вызвано необходимостью приведения их в соответствие с генеральным планом поселения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 части 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что решением Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 04.03.2020 № 3 внесены изменения в Генеральный план Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

В частности, пунктами 2.3.7, 3.3.1 Генерального плана предусмотрено размещение Фермы 1 – Свиноводческого комплекса на 4000 голов свиноматок при условии соблюдении требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».

Указанные положения Генерального плана в редакции решения Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 04.03.2020 № 3 были оспорены Багринцевым Н.А., ФИО1, Черных В.В. в порядке административного судопроизводства. Решением Воронежского областного суда от 07.10.2020 в удовлетворении административного иска Багринцева Н.А., ФИО1, Черных В.В. к Совету народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о признании недействующим в части нормативного правового акта отказано (том 5 л.д. 76-81). Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21.01.2021 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Багринцева Н.А., ФИО1, Черных В.В. – без удовлетворения (том 5 л.д. 82-88).

Из части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Как следует из разъяснений, содержащихся в абзаце 7 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспариваемого акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из Генерального плана Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области в редакции решения Совета народных депутатов от 04.03.2020 № 3 видно, что среди мероприятий по территориальному планированию было запроектировано размещение на территории сельского поселения объекта агропромышленного комплекса – свиноводческого комплекса (Ферма – 1) на 4000 голов свиноматок.

Вступившим в законную силу решением суда и апелляционным определением установлен факт принятия решения Совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 04.03.2020 № 3 уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования, в связи с чем сделан вывод о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела, поэтому возражения стороны административных истцов в части незаконности внесенных в Генеральный план изменений касаемо свиноводческого комплекса (Ферма – 1) во внимание не принимаются.

Вместе с тем, суд учитывает, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлено на фиксацию существующего положения, по сути, определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

В свою очередь, отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом, отсутствие же акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность отображения ее в правилах землепользования и застройки.

В данном случае, исходя из иерархии нормативных правовых актов, и учитывая, что установление санитарно-защитных зон относится к полномочиям государственных органов и регулируется федеральным законодательством, названные зоны генеральным планом не устанавливаются, поэтому муниципальные правовые акты в любом случае не должны противоречить градостроительному законодательству. Следовательно, отображение в генеральном плане санитарно-защитной зоны, если она не установлена в соответствии с действующим законодательством, не являлось обязательным при утверждении Правил.

С учетом установленных по делу обстоятельств и требований закона доводы административного ответчика о необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, суд не может признать состоятельными.

Положениями статьей 208 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении настоящего дела установлено, что Багринцев Н.А. и Черных В.В. являются собственниками объектов недвижимости, расположенных в пределах населенного пункта – с. Гороховка Верхнемамонского муниципального района Воронежской области; Дедова В.Ф. – собственником земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, расположенных на территории Гороховского сельского поселения Верхнемамонского района Воронежской области (том 1 л.д. 29-57).

Административные истцы, обратившись в суд с настоящим иском, исходили из того, что оспариваемый нормативный акт дополнил территориальные зоны зоной животноводства СХ3, после его принятия произошло существенное изменение видов разрешенного использования зон сельскохозяйственного производства.

В силу части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами градостроительного зонирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

В судебном заседании достоверно установлено, что оспариваемые изменения в Правилах землепользования и застройки не затрагивают права Багринцева Н.А. и Черных В.В., поскольку не препятствуют использовать принадлежащие им объекты, расположенные в черте населенного пункта, в соответствии с видом разрешенного использования. Доказательств нарушения прав и охраняемых законом интересов данных административных истцов материалы дела не содержат.

До установления территориальной зоны – зоны животноводства СХ3 – и земельный участок с кадастровым номером №, и смежные с ним земельные участки находились на территории, для которой градостроительные регламенты не устанавливаются. В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. После отнесения земельного участка Общества с ограниченной ответственность «АГРОЭКО-ВОСТОК» к территориальной зоне СХ3 на нем разрешается размещать объекты производства, относящиеся к первому классу опасности, для которых в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 устанавливается санитарно-защитная зона в 1000 м.

В результате изменений в Правила землепользования и застройки земельный участок Дедовой В.Ф. расположен в санитарно-защитной зоне проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» - «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса», которая не установлена в предусмотренном законом порядке, что нарушает права данного административного истца. Доводы представителя заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности Поповой Е.В. о том, что земельный участок с кадастровым номером № принадлежит Дедова В.Ф. на праве общей долевой собственности, при этом ее доля в праве не выделена, суд не может признать состоятельными, поскольку расположение данного земельного участка в границах санитарно-защитной зоны накладывает на него ограничения в использовании, что затрагивает ее права, свободы и законные интересы.

В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая, что отображению в документах территориального зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства, то приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 в части отображения на карте градостроительного зонирования с указанием зон с особыми условиями использования территории санитарно-защитной зоны проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса» не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем подлежит признанию недействующим в части распространения санитарно-защитной зоны на территорию земельного участка с кадастровым номером №. Следовательно, требования, заявленные административным истцом Дедовой В.Ф., подлежат удовлетворению частично, в административном иске Багринцеву Н.А. и Черных В.В. необходимо отказать.

Определяя момент, с которого приказ департамента и архитектуры Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 подлежит признанию недействующим в указанной части, суд полагает, что поскольку оспариваемый правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признает его недействующим в части со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит публикации в соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в официальном печатном издании административного ответчика.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В административном иске Багринцеву Николаю Алексеевичу и Черных Валентине Васильевне отказать.

Требования, заявленные Дедовой Валентиной Федоровной, удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 № 45-01-04/873 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части отображения на карте градостроительного зонирования с указанием зон с особыми условиями использования территории санитарно-защитной зоны проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» «Ферма 1 – Свиноводческого комплекса» по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером №, в границах земельного участка с кадастровым номером №.

Сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит размещению департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» или на «Официальном интернет-портале правовой информации».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Воронежский областной суд.

Председательствующий                                                         Л.А. Сошина

Мотивированное решение составлено 27.09.2021.