Решение по делу № 66а-41/2020 от 22.11.2019

Дело № 66а-219/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                     15 января 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.,

при секретаре – помощнике судьи Воробьеве С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-540/2019 по административному исковому заявлению Нечаевой Зинаиды Андреевны о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 384-П,

по апелляционной жалобе Нечаевой Зинаиды Андреевны на решение Воронежского областного суда от 26 сентября 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., объяснения представителя административного истца Кардашова С.Н., путем использования системы видеоконференцсвязи, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж Сальковой Е.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Нечаева З.А. обратилась в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 384-II (далее также – Правила землепользования и застройки), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к двум территориальным зонам: Ж7 «Многоэтажная застройка» и ИТ1 «Городские магистрали и улицы».

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нахождение названного земельного участка одновременно в двух территориальных зонах противоречит нормам статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ограничивает право его использования в соответствии с целевым назначением.

Решением Воронежского областного суда от 26 сентября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Нечаева З.А. обратилась в Первый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права. В обоснование своих доводов административный истец указывает на то, что в нарушение статьи 34 ГрК РФ, статьи 85 ЗК РФ Правила землепользования и застройки в действующей редакции, относя спорный земельный участок к двум территориальным зонам, нарушают права административного истца по владению и пользованию этим участком, поскольку часть участка не подлежит застройке объектами капитального строительства. То обстоятельство, что граница территориальных зон ИТ1 и Ж7 установлена с учетом красной линии, утвержденной в составе проекта детальной планировки Северного жилого района, утвержденного решением городского исполнительного комитета от 15 марта 1979 года № 108/6, не свидетельствует о том, что красные линии не могут быть уточнены и установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства в области градостроительства.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Воронежской городской Думой представлены возражения.

Нечаева З.А., Воронежская городская Дума, извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили. На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Воронеж является городским округом (статья 1 Закона Воронежской области от 31 октября 2005 года № 66-ОЗ «О наделении муниципального образования город Воронеж статусом городского округа»).

Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Процедура подготовки проекта Правил землепользования и застройки на территории города Воронеж, установленная статьями 31-32 ГрК РФ, соблюдена. Оспариваемое решение принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано и по этим основаниям не обжалуется.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Как следует из материалов административного дела, а также из дополнительно представленных в апелляционную инстанцию документов: материалов гражданского дела № 2-5637/2014, реестрового дела с кадастровым номером №, инвентарного дела № 11980, Нечаева З.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 984 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: магазины товаров первой необходимости, универсамы. Земельный участок был приобретен Нечаевой З.А. свободным от какой-либо застройки, впоследствии на участке возведено капитальное строение – склад, площадью 9,7 кв.м, право собственности на который зарегистрировано за Нечаевой З.А. 27 мая 2019 года.

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Нечаева Н.А., полагая свое право нарушенным, обратилась в суд с требованием о признании Правил землепользования и застройки недействующими в части отнесения принадлежащего ей земельного участка к двум территориальным зонам: Ж7 «Многоэтажная застройка» и ИТ1 «Городские магистрали и улицы».

Судебная коллегия полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что спорный земельный участок фактически расположен в одной территориальной зоне, а зона ИТ1 является территорией общего пользования, в отношении которой градостроительные регламенты носят рекомендательный характер.

Исходя из пункта 12 статьи 85 ЗК РФ территориями общего пользования являются земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. В силу пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

В статье 15 Правил землепользования и застройки определены виды территориальных зон на территории города Воронеж, а в статье 19 оспариваемого нормативного правового акта приведено описание зоны инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ1) – «Городские магистрали и улицы», включающей в себя участки территории города, предназначенные для размещения конструктивных элементов дорожно-транспортных сооружений, а в исключительных случаях отдельных нестационарных объектов автосервиса для попутного обслуживания.

Таким образом, названная территориальная зона помимо территории общего пользования, предназначенной для автомобильной дороги, включает в себя также участки для размещения объектов транспортной инфраструктуры, следовательно, земельный участок административного истца находится в двух территориальных зонах: зоне многоэтажной застройки и зоне городских магистралей и улиц.

Вместе с тем, неверный вывод суда первой инстанции не повлек принятия неправильного решения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что границы территориальных зон Ж7 и ИТ1 установлены по границам функциональных зон – зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне инженерных и транспортных инфраструктур, утвержденных Генеральным планом городского округа город Воронеж, что соответствует требованиям частей 1 и 2 статьи 34 ГрК РФ. Кроме того, суд правильно учел, что отнесение части земельного участка к зоне ИТ1 не является произвольным, осуществлено с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Действительно, в настоящее время в соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж, утвержденной в составе Правил землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером № расположен в двух территориальных зонах: зоне многоэтажной застройки (Ж7) и зоне городских магистралей и улиц (ИТ1).

Однако, следует учитывать, что на кадастровый учет спорный земельный участок поставлен 5 июля 2013 года как «ранее учтенный», его границы и конфигурация не были установлены в соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». При этом площадь земельного участка составляла 1051 кв.м.

28.10.2014 был подготовлен межевой план в связи с уточнением местоположения границы и площади земельного участка. Фактическое местоположение спорного объекта отражено в границах иного кадастрового квартала – №, на которую территориальная зона ИТ1 не распространяется.

На основании решения филиала ФГБУ «ФКП Росреестра по Воронежской области» от 11 марта 2015 года № № приостановлено осуществление кадастрового учета изменений в объекте недвижимости в связи с поданным 25 февраля 2015 года заявлением об уточнении местоположения границы и площади данного объекта. Приостановление вызвано тем, что границы участка пересекают границы земельного участка с кадастровым номером №. После проведения кадастровых работ - 19 марта 2015 года сведения о местоположении границ спорного объекта внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

5 июня 2017 года Нечаева З.А. приобрела в собственность земельный участок с кадастровым номером №, вид разрешённого использования «для строительства гаража», площадь участка 984 кв.м, расположенный по адресу: г<адрес>

21 июня 2017 года в ЕГРН на основании заявления Нечаевой З.А. внесены сведения об изменении вида разрешенного использования спорного участка на «магазины товаров первой необходимости, универсамы».

В силу пункта 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 ЗК РФ).

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Таким образом, участок поставлен на учет 5 июля 2013 года, а его границы в соответствии с законодательством установлены только 19 марта 2015 года, следовательно, на момент принятия Правил землепользования и застройки на территории городского округа город Воронеж от 25 декабря 2009 года сведений о пересечении границ земельного участка с границами территориальных зон в государственном кадастре недвижимости не имелось.

Пунктом 7 статьи 11.9 ЗК РФ и пунктом 6 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) установлено, что формирование и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, границы которого пересекают несколько территориальных зон, не допускается.

То обстоятельство, что при проведении государственного кадастрового учета изменения местоположения границы и площади спорного земельного участка допущено наложение части территории названного объекта в сторону улицы 45 Стрелковой дивизии, по которой проходит автомобильная дорога общего пользования, приведшее к пересечению границ земельного участка с кадастровым номером № и границ территориальной зоны ИТ1, само по себе не свидетельствует о том, что территориальные зоны населенного пункта установлены с нарушением действующего градостроительного и земельного законодательства.

Последующее наложение границ земельного участка, принадлежащего Нечаевой З.А. на праве собственности, и границ территориальной зоны «Городские магистрали и улицы» (ИТ1) связано с допущенной ошибкой при осуществлении кадастровой деятельности, которую административный истец не лишен возможности оспорить в ином (индивидуальном) порядке, предусмотренном законодательством.

По смыслу частей 7, 8 статьи 213 и пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд устанавливает такие обстоятельства, как нарушение прав административного истца оспариваемым нормативным актом, отсутствие полномочий у принявших его органов власти либо нарушение формы, процедуры принятия и введения его в действие, наличие которых может являться основанием для вывода суда о несоответствии оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит таких обстоятельств и приходит к выводу о том, что выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания оспариваемых Правил землепользования и застройки недействующими являются обоснованными, а решение суда законным.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Воронежского областного суда от 26 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Нечаевой Зинаиды Андреевны - без удовлетворения.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)