Решение по делу № 2а-1701/2020 от 03.07.2020

Дело № 2а-1701/2020

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

17 сентября 2019 года г. Воскресенск Московской области

Воскресенский городской суд Московской области в составе:

председательствующего судьи      Ильина С.М.,

при секретаре судебного заседания      Бучалкиной Д.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Московско-Рязанского транспортного прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, в защиту интересов Российской Федерации в лице Территориального управления Росимущества в Московской области, к Администрации городского округа Воскресенск Московской области о признании ненорамативно-правового акта частично недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель Московско-Рязанского транспортного прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, в защиту интересов Российской Федерации в лице Территориального управления Росимущества в Московской области, 03.07.2020 года обратился в суд с административным иском к Администрации городского округа Воскресенск Московской области о признании ненорамативно-правового акта частично недействительным.

Мотивирует свои требования тем, что постановлением главы городского округа Воскресенск Московской области 10.02.2020 введен и утвержден нормативно правовой акт №378 «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск Московской области в 2020 году». Указание данных видов работ, по мнению административного истца, противоречит требованиям федерального законодательства Российской Федерации.

Просит суд признать п. 73, п. 126 Перечня «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» от 10.02.2020 № 378 городского округа Воскресенск Московской области, несоответствующим ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим в части слов «железных дорог» с момента вступления решения в законную силу; признать п. 54, п. 93, п. 79 Перечня «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» от 10.02.2020 № 378 городского округа Воскресенск Московской области, несоответствующим ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим с момента вступления решения в законную силу.    

Представитель административного истца помощник Московско-Рязанского транспортного прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры Леонова И.В., в судебное заседание явилась, просила удовлетворить заявленные требования в полном объёме по основаниям, изложенным в административном иске.

    Представитель заинтересованного лица Территориального управления Росимущества в Московской области в судебное заседание не явился, извещён надлежащим образом о времени и месте его проведения, об отложении судебного разбирательства не просил, дело рассмотрено в его отсутствие.

Представитель административного ответчика Черниченко М.В. в судебное заседание явилась, просила оставить иск без удовлетворения по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административный иск.

Суд, выслушав представителей административного истца и административного ответчика, исследовав материалы дела, дав оценку собранным и установленным в судебном заседании доказательствам в их совокупности, находит заявленные административные исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено, постановлением главы городского округа Воскресенск Московской области 10.02.2020 введен и утвержден нормативно правовой акт №378 «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск Московской области в 2020 году».

Указанный нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте городского округа Воскресенск Московской области в сети «Интернет» (<данные изъяты>). Приложением к вышеназванному постановлению установлен Перечень видов общественных работ (далее - Перечень). В данном Перечне в числе прочих видов работ указаны такие, как: п. 54 - монтер пути; п. 73 - очистка ж/д полотна; п. 79 - очистка стационарных и подъездных путей; п. 93 - подсобные работы в локомотивном деле; п. 126. - расчистка от снега ж/д платформ.

Отдельные объекты железнодорожной транспортной инфраструктуры, в том числе железнодорожные пути необщего пользования (железнодорожные подъездные пути) могут находиться на муниципальных землях и в собственности или на ином праве у юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

Неопределенность запретов и требований, установленных в оспариваемых пунктах Правил благоустройства, допускает их неоднозначное толкование в целях определения лиц, ответственных за их выполнение.

Таким образом, в целях устранения несоответствия федеральному законодательству в Перечень должны быть внесены соответствующие изменения.

В соответствии с требованиями главы 21 КАС РФ нормативные правовые акты, а также акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, могут быть оспорены.

В силу п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее-постановление Пленума) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются, среди прочего издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (п. 3 постановления Пленума).

Согласно ст. 40 Устава городского округа Воскресенск (далее-Устав) нормативные правовые акты в городском округе издает Совет депутатов.

Постановление от 10.02.2020 № 378 «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» (далее - постановление) вынесено исполнительным органом местного самоуправления - администрацией городского округа. Пунктами 2 и 3 постановления установлен, рекомендательный характер его применения, разъяснений норм федерального законодательства муниципальный акт не содержит.

При таких обстоятельствах постановление не является нормативным правовым актом и актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, и поскольку издано оно не представительным органом местного самоуправления, а администрацией округа, основания для его оспаривания в Московском областном суде на основании ст. 20 КАС РФ, отсутствуют.

В соответствии со ст.ст. 22, 39, 218 КАС РФ настоящее исковое заявление подсудно Воскресенскому городскому суду Московской области.

В силу п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 875 «Об утверждении Положения об организации общественных работ» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, приводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.

Уставом предусмотрено, что в компетенцию администрации городского округа полномочия по установлению перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями, не включены.

В этой связи, действия (бездействие) администрации округа по утверждению перечня общественных работ, утвержденного Постановлением Главы городского округа Воскресенск 10.02.2020 № 378, в соответствии с гл. 22 КАС РФ подлежат оспариванию.

Частью 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 предусмотрено право прокурора обратиться в суд с заявлением в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Надзор за соблюдением Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», иных нормативно-правовых актов, изданных и действующих в развитие данного закона и в соответствии с ним, возложен на транспортных прокуроров.

Поскольку земельные участки полосы отвода железной дороги являются федеральной собственностью, а учредителем и единственным акционером ОАО «РЖД» является Российская Федерация, в суд в интересах Российской Федерации обращается транспортный прокурор.

Частью 1 ст. 125 ГК РФ определено, что от имени Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В силу ч. 3 ст. 214, ч. 1 ст. 125 ГК РФ, п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 (далее - Положение о Росимуществе), полномочия собственника от имени Российской Федерации реализуют Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы.

В силу п. 4 Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.11.2008 № 374 (ред. от 31.08.2016, далее - Положение), территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом осуществляет полномочия собственника в отношении имущества, расположенного на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, в котором (в которых) территориальный орган осуществляет свою деятельность, в том числе в отношении имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, в порядке, установленном настоящим Положением, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества в соответствии с настоящим Положением.

Так, согласно пп. 4.1.14 и 4.2.23 названного Положения территориальный орган самостоятельно предоставляет в установленном порядке земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование; а в соответствии с п. 4.1.2 названного Положения -осуществляет контроль за управлением, распоряжением, пользованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также переданного в установленном порядке иным лицам, при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности. Согласно заключённым с ОАО «РЖД» договорам, в том числе в отношении полосы отвода железной дороги, находящейся в пределах городского округа Воскресенск, в качестве арендодателя от лица собственника Российской Федерации выступает Территориальное управление Росимущества в Московской области, которое было привлечено к делу в качестве заинтересованного лица.

В письменных возражениях ответчик пояснил, что под общественными работами, указанными в спорном акте, понимается общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. Организация подобных общественных работ отнесена к компетенции органов местного самоуправления городского округа. Оспариваемый Перечень общественных работ составлен при участии органов службы занятости и в соответствии с Каталогом видов общественных работ, утвержденным Министерством труда и социального развития Российской Федерации от 28.12.2000 №9438-ВР, подготовленного во исполнение п. 12 Мероприятий по содействию занятости населения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2000 №327 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу содействия занятости населения Российской Федерации на 1998-2000 годы», в котором в числе прочих видов работ указаны такие, как монтер пути (подсобные работы); очистка железнодорожного полотна; очистка станционных и подъездных путей; подсобные работы в локомотивном депо; расчистка от снега железнодорожных платформ. В утвержденном Постановлением Главы городского округа Воскресенск Московской области от 10.02.2020 №378, регулируются вопросы труда и дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу, но не вопросы содержания объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности. Кроме того, в пункте 3 Постановления Главы городского округа Воскресенск Московской области от 10.02.2020 №378 «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» установлен рекомендательный характер его применения для руководителей организаций всех форм собственности и организационно-правовых форм по организации общественных работ.

Данные доводы административного ответчика не могут быть приняты судом в силу следующего. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых законодательством РФ отношениях могут участвовать также екая Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 124 ГК РФ).

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несёт бремя содержания, принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правом на использование земельных участков в соответствии со ст.ст. 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. На указанных лиц в силу ст. 42 ЗК РФ возложена, в том числе, обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.

Пунктом «д» ст. 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится федеральная собственность и управление ею.

Так, земли промышленности и иного специального назначения, занятые в том числе федеральным транспортом, путями сообщения, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации, являются согласно ч.ч. 4 и 5 ст. 87 ЗК РФ федеральной собственностью.

На основании ч. 2 ст. 90 ЗК РФ порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог определяется Правительством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» определено, что земли железнодорожного транспорта должны использоваться в соответствии с земельным, градостроительным, экологическим, санитарным, противопожарным и иным законодательством Российской Федерации. Размеры земельных участков, в том числе полосы отвода, определяются проектно-сметной документацией, согласованной в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации. Порядок установления и использования полос отвода определяется Правительством Российской Федерации.

Указанный порядок утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2006 № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» (далее - ОАО «РЖД»).

В силу статьи 2 Федерального закона от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» под инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования понимается транспортная инфраструктура, включающая в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы, систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование инфраструктуры здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» имуществом федерального железнодорожного транспорта являются имущественные комплексы государственных унитарных предприятий и имущество государственных учреждений, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (в том числе имущество социального назначения), а единый хозяйствующий субъект - это открытое акционерное общество «Российские железные дороги», создаваемое в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта.

Кроме того, частью 1 статьи 10 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» установлено, что содержание железнодорожных путей общего пользования и расположенных на них сооружений осуществляется за счет собственных средств владельца инфраструктуры.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 № 264 определен порядок пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными ОАО «Российские железные дороги» для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта (далее - постановление № 264).

Пользование земельным участком осуществляется с учетом требований Правил установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2006 № 611 (п. 2 постановления № 264).

Таким образом, нормы, регламентирующие вопросы содержания объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, являющихся федеральной собственностью, в том числе полосы отвода и охранных зон железной дороги, установлены действующим федеральным законодательством.

В нарушение указанных норм Главой городского округа Воскресенск Московской области в Перечне фактически установлены требования, касающиеся вопросов содержания объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности.

Таким образом, полномочий для регулирования вопросов, связанных с содержанием земель федерального железнодорожного транспорта, железнодорожных путей и сооружений инфраструктуры железнодорожного транспорта, расположенных на земельных участках, являющихся федеральной собственностью, у Главы городского округа Воскресенск Московской области на момент принятия и утверждения вышеназванного перечня не имелось, эти вопросы составляют предмет ведения Российской Федерации и находят своё разрешение на федеральном уровне.

Учитывая приведенную совокупность норм, постановление Главы городского округа Воскресенск следует считать не основанным на законе.

Руководствуясь ст. ст.175-180, КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление заместителя Московско-Рязанского транспортного прокурора Московской межрегиональной транспортной прокуратуры в в защиту интересов Российской Федерации в лице Территориального управления Росимущества в Московской области к Администрации городского округа Воскресенск Московской области о признании ненорамативно-правового акта частично недействительным – удовлетворить.

    Признать п. 73, п. 126 Перечня «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» от 10.02.2020 № 378 городского округа Воскресенск Московской области, несоответствующим ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим в части слов «железных дорог» с момента вступления решения в законную силу.

Признать п. 54, п. 93, п. 79 Перечня «Об утверждении перечня видов общественных работ, подлежащих выполнению работодателями городского округа Воскресенск в 2020 году» от 10.02.2020 № 378 городского округа Воскресенск Московской области, несоответствующим ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим в части слов «железных дорог» с момента вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Московский областной суд через Воскресенский городской суд Московской области в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятии решения в окончательной форме.

Судья                   С.М. Ильин

Решение изготовлено в окончательной форме <дата>.