Решение по делу № 8а-2185/2020 [88а-5175/2020] от 17.01.2020

ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

дело № 2а-611(1)/2019

88а-5175/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Саратов                                                                                   28 февраля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Баранова Г.В., Васляева В.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 24 октября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Саратовского межрайонного природоохранного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации Преображенского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области о признании незаконным бездействия, возложение обязанности по разработке схем размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, разработке и принятии нормативного правового акта, устанавливающего формы письменных заявок на согласование создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов иными лицами, разработке и принятии административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В., прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Пирожникову Н.А., поддержавшую доводы кассационного представления, главу администрации Преображенского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области – Мартынова М.Т., возражавшего относительно доводов кассационного представления, изучив письменные материалы дела, судебная коллегия

установила:

Саратовский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в защиту неопределённого круга лиц к администрации Преображенского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области с требованиями о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по разработке и утверждению схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов (далее – ТКО), реестра мест (площадок) накопления ТКО, нормативного правового акта устанавливающего формы письменных заявок на согласование создание мест (площадок) накопления ТКО иными лицами, нормативного правового акта о включении сведений о месте (площадке) накопления ТКО в реестр мест (площадок) накопления ТКО, административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления ТКО.

В обоснование заявленных требований указал, что в ходе проведения проверки по соблюдению требований природоохранного законодательства об отходах производства и потребления в деятельности администрации были выявлены нарушения требований федерального законодательства: работа по разработке схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведению реестра мест (площадок) накопления ТКО не проведена; нормативный правовой акт, устанавливающий формы письменных заявок на согласование создания места (площадки) накопления ТКО иными лицами, о включении сведений о месте (площадке) накопления ТКО в реестр, а также административный регламент по рассмотрению таких заявок не утверждены. По данному факту в адрес администрации направлено представление об устранении нарушений закона, по результатам, рассмотрения которого мер, направленных на устранение нарушений закона принято не было. Таким образом, по мнению административного истца, своими действиями администрация муниципального образования нарушает право лиц, постоянно или временно пребывающих на территории поселения (неопределённого круга лиц), на благоприятную окружающую среду, а так же противоречит целям государственной политики в сфере безопасного обращения с ТКО.

Решением Пугачевского районного суда Саратовской области от 29 июля 2019 года, административное исковое заявление Саратовского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 24 октября 2019 года, решение Пугачевского районного суда Саратовской области от 29 июля 2019 года отменено. Принято по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Саратовского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту неопределённого круга лиц, к администрации Преображенского муниципального образования Пугачевского муниципального района Саратовской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по разработке и утверждению схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, реестра мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, нормативного правового акта устанавливающего формы письменных заявок на согласование создания мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов иными лицами, нормативного правового акта о включении сведений о месте (площадке) накопления твёрдых коммунальных отходов в реестр мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов отказано.

В кассационном представлении, поданным Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в Первый кассационный суд общей юрисдикции 17 января 2020 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов ввиду нарушения норм материального права.

Саратовский межрайонный природоохранный прокурор, представитель администрации Пугачевского муниципального района Саратовской области о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, об отложении дела ходатайств в кассационную инстанцию не представили. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения апелляционного определения.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Апелляционное определение сомнений в законности и обоснованности не вызывает, а доводы, приведенные в кассационном представлении, не могут повлечь его отмену или изменение в кассационном порядке.

Статья 15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституции Российской Федерации и законы.

Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

Из содержания постановленных судебных актов и материалов дела усматривается, что Саратовской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства об отходах производства и потребления в Преображенском муниципальном образовании.

По результатам проверки 30 января 2019 года в адрес главы Преображенского муниципального образования направлено представление           № 29-50-2019 о совершении действий, указанных в статье 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, исходил из того, что действующим законодательством именно на органы местного самоуправления сельского поселения возложена обязанность по разработке и утверждению необходимой документации по деятельности связанной с размещением на территории сельского поселения площадок накопления ТКО, и что бездействие ответчика может привести к нарушению прав лиц, постоянно или временно пребывающих на территории Преображенского муниципального образования, на благоприятную окружающую среду, а так же противоречит целям государственной политики в сфере безопасного обращения с ТКО.

Отменяя решения суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 24 июня 1998 года           № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федерального закона от     06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 1 Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года № 108-ЗСО «О вопросах местного значения сельских поселений Саратовской области», регламентирующих разграничение полномочий в части обращения с твердыми коммунальными отходами, исходил из того, что обязанность по разработке и утверждению схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, реестра мест (площадок) накопления ТКО, нормативного правового акта устанавливающего формы письменных заявок на согласование создание мест (площадок) накопления ТКО иными лицами, нормативного правового акта о включении сведений о месте (площадке) накопления ТКО в реестр мест (площадок) накопления ТКО, административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления ТКО, не входит в компетенцию органов местного самоуправления сельского поселения.

Суд кассационной инстанции соглашается с данными выводами суда апелляционной инстанций в силу следующего.

Статьей 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ                «Об охране окружающей среды» и статьей 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ статьёй 1 Закона № 108-ЗСО и пунктом 19 статьи 3 Устава Преображенского муниципального образования к вопросам местного значения данного сельского поселения отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО.

Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление от 29 марта 2011 года № 2-П).

Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами регламентированы Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Накоплением отходов признаётся складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 данного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 2 статьи 8 указанного Федерального закона).

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункт 3 статьи 8 указанного Федерального закона).

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» содержит исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, который гораздо шире участия в организации деятельности по накоплению и транспортировке ТКО, закрепленными за сельскими поселениями Саратовской области.

В соответствии с пунктом 18 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ статьёй 1 Закона № 108-ЗСО и пунктом 19 статьи 3 Устава Преображенского муниципального образования к вопросам местного значения данного сельского поселения отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО.

Из анализа приведенных положений действующего законодательства следует, что обязанность по разработке и утверждению схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, реестра мест (площадок) накопления ТКО, нормативного правового акта устанавливающего формы письменных заявок на согласование создание мест (площадок) накопления ТКО иными лицами, нормативного правового акта о включении сведений о месте (площадке) накопления ТКО в реестр мест (площадок) накопления ТКО, административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления ТКО, отнесено к полномочиям муниципальных районов.

Доводы кассационной жалобы о том, что разработка и утверждение схемы размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, реестра мест (площадок) накопления ТКО, нормативного правового акта устанавливающего формы письменных заявок на согласование создание мест (площадок) накопления ТКО иными лицами, нормативного правового акта о включении сведений о месте (площадке) накопления ТКО в реестр мест (площадок) накопления ТКО, административного регламента по рассмотрению заявок о согласовании создания мест (площадок) накопления ТКО к полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами, основаны на ошибочном толковании положений законодательства, сводятся к несогласию с выводами судов, не подтверждают существенные нарушения норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, а потому подлежат отклонению.

Вопреки доводам кассационного представления, статья 1 Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года № 108-ЗСО «О вопросах местного значения сельских поселений Саратовской области» не возлагает на сельское поселение обязанность по определению схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведению реестра мест (площадок) накопления ТКО, так как не конкретизирует полномочия сельского поселения в указанном вопросе и не определяет объём финансовых обязательств.

Доводы кассационного представления не содержат оснований, влекущих отмену апелляционного определения.

В соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта

Поскольку таких нарушений судом апелляционной инстанций допущено не было, то оснований для удовлетворения кассационной жалобы заявителя не имеется.

Руководствуясь статьями 328 – 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 24 октября 2019 года оставить без изменения, а кассационное представление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: