Решение по делу № 66а-138/2020 от 09.01.2020

№ 66а-138/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                         21 февраля 2020 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Катанаевой А.С., при ведении протокола секретарем Учадзе Л.В., рассмотрела в открытом судебном заседании, административное дело № 2а-90/2019 (УИД 911ОS0000-01-2019-000149-69) по административному иску Гринева Алексея Владимировича к Симферопольскому районному совету Республики Крым о признании недействующим решения в части,

по апелляционной жалобе Гринева Алексея Владимировича на решение Верховного Суда Республики Крым от 25 октября 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Калиниченко А.В., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, объяснения участвующей посредством видеоконференц-связи представителя административного истца Чаплыгиной Д.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Симферопольским районным советом Республики Крым на 89 (внеочередной) сессии I созыва принято решение № «Об утверждении правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым» от 13 марта 2019 г.

Гринев А.В. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском, в котором просил признать вышеуказанное решение Симферопольского районного совета Республики Крым недействующим в части отнесения принадлежащего ему земельного участка к территориальной зоне СХ-1 «Зона сельскохозяйственных угодий».

В обоснование требования указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, категория земель – «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования – «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках», расположенного на <адрес>.

Истец считает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14, частям 3, 4 статьи 14 Федерального-закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как границы территориальной зоны установлены без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Оспариваемое решение принято с нарушением установленной законом процедуры, так как публичные слушания по вопросу проекта Правил землепользования не проводились, утверждённый проект не был надлежащим образом обнародован.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 25 октября 2019 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец указывает на ошибочность выводов суда об отсутствии нарушения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, ссылаясь на несоответствие рассмотренного на публичных обсуждениях проекта итоговому варианту. Также обращает внимание на недоказанность выводов суда о правомерности установления для его земельного участка режима сельхозугодий, необоснованно сужающего ранее установленный вид разрешенного использования для личного подсобного хозяйства на полевых участках.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов администрацией Симферопольского района Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, объяснения представителя административного истца, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Гринев А.А. является собственником вышеуказанного земельного участка с кадастровым номером №.

Согласно приложению № к решению Симферопольского районного совета Республики Крым от 13 марта 2019 г. № «Карта градостроительного зонирования», принадлежащий ему земельный участок отнесён к зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1).

Указанное нормативное положение в части отнесения принадлежащего ему земельного участка к территориальной зоне, является предметом спора.

Разрешая дело по существу, суд первой инстанции верно пришёл к выводу, что принятое в установленном законом порядке компетентным органом решение 89-й (внеочередной) сессии 1 созыва Симферопольского районного совета Республики Крым от 13 марта 2019 г. № «Об утверждении правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым» в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права либо законные интересы административного истца не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с позицией суда, поскольку она основана на всестороннем исследовании представленных доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Мотивы, по которым суд пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на неверном толковании норм действующего законодательства регулирующего спорные отношения.

В соответствии с частью 1 статьи 1, частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно смыслу частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности являются частью системы градостроительного законодательства и не должны входить в противоречие с нормами ГрК РФ.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункта 20 части 1 и частей 3, 4 статьи 14, части 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ, статей 24 и 32 ГрК РФ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района. Правила землепользования и застройки сельского поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено, что муниципальное образование Симферопольский район наделено статусом муниципального района Законом Республики Крым от 5 июня 2014 г. № 15-ЗРК «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» (далее - Закон № 15-ЗРК), согласно которому в составе Симферопольского района образованы сельские поселения, являющиеся муниципальными образованиями, в частности, <адрес> сельское поселение, включающее в себя населенные пункты:         <адрес> и др.

Устав муниципального образования Симферопольский район Республики Крым (далее - Устав), принятый решением Симферопольского районного совета Республики Крым от 28 ноября 2014 г. №, действует на всей территории муниципального образования Симферопольский район Республики Крым и обязателен для исполнения жителями Симферопольского района, всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными юридическими и физическими лицами на территории муниципального образования Симферопольский район Республики Крым.

Согласно Уставу представительным органом указанного муниципального образования является Симферопольский районный совет Республики Крым, компетенция и полномочия которого определены положениями статьи 44 Устава.

Из подпункта 42 пункта 1 статьи 9 Устава следует, что к вопросам местного значения района относится, в том числе утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки.

Тем самым, суд правильно пришёл к выводу, что решение вопросов утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки на территории Симферопольского района Республики Крым относится к полномочиям Симферопольского районного совета Республики Крым.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного акта, суд обоснованно руководствовался нормами статей 5.1, 30, 31 и 32 ГрК РФ, регламентирующими порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки.

Статьей 5.1 ГрК РФ установлена процедура проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, которая, в том числе состоит из: оповещения о начале публичных слушаний; размещения проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытия экспозиции или экспозиций такого проекта; проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьёй 31 ГрК РФ, согласно которой решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ (часть 5).

В силу части 6 статьи 31 ГрК РФ, одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению (часть 7).

Сведения, подлежащие указанию в части 7 настоящей статьи сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, приведены в части 8 статьи 31 ГрК РФ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (часть 9).

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку (часть 10).

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (часть 11).

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12).

Представленными доказательствами подтверждено, что Постановлением председателя Симферопольского районного совета Республики Крым от 19 октября 2018 г. № 15 «О назначении общественных обсуждений по проектам Правил землепользовании и застройки сельских поселений Симферопольского района Республики Крым» в соответствии с частью 5 статьи 31 ГрК РФ назначены общественные обсуждения по рассмотрению Правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения, организатором проведения которых определена постоянно действующая комиссия.

Указанное постановление и оповещение с приложениями опубликованы в газете «К.» от 20 октября 2018 г. № и размещены 22 октября 2018 г. на официальном портале Правительства Республики Крым, а также на информационном стенде, оборудованном в здании администрации.

По результатам общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки поселения составлен соответствующий протокол. Комиссией подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту, согласно которому принято решение рекомендовать к утверждению проект. Заключение опубликовано 29 декабря 2018 г. в газете «К.» №, а также размещено на официальном портале Правительства Республики Крым, размещено на официальном стенде, оборудованном в здании администрации.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы порядок проведения общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки сельского поселения, соответствует нормам статьи 31 ГрК РФ.

Доводы административного истца о нарушении процедуры общественных обсуждений, ввиду обязательности проведения исключительно публичных слушаний по вопросу проекта правил землепользования и застройки являются несостоятельными, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 5.1 ГрК РФ по проектам правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений Градостроительного кодексом Российской Федерации.

Так, в данном случае, общественные обсуждения по проекту правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым назначены и проведены в соответствии с Уставом муниципального образования Симферопольского района Республики Крым, а также Положения об организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам в сфере градостроительной деятельности в муниципальном образовании Симферопольский район Республики Крым, утверждённым решением Симферопольского районного совета Республики Крым от 1 августа 2018 г. №.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры обсуждения проекта также были предметом исследования и оценки суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

Размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций проекта правил землепользования и застройки, проведение экспозиции или экспозиций являются этапами процедуры проведения публичных слушаний (часть 5 статьи 5.1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 9 статьи 5.1 ГрК РФ в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 указанной статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему проводятся экспозиция или экспозиции такого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа и (или) разработчика проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

В данном случае, порядок, процедура и срок размещения экспозиции был установлен в постановлении председателя Симферопольского районного совета Республики Крым от 19 октября 2018 г. № «О назначении общественных обсуждений по проектам правил землепользования и застройки сельских поселений Симферопольского района Республики Крым» и в приложениях к данному постановлению.

Проанализировав представленные доказательства, суд первой инстанции сделал вывод о том, что процедура ознакомления населения с демонстрационными материалами была соблюдена и принятые меры были достаточны для реализации заинтересованными лицами права на представление замечаний и возражений по проекту.

Данные выводы подтверждаются также изученными судом протоколом общественных обсуждений от 20 ноября 2018 г. и заключением Комиссии о результатах общественных обсуждений от 20 декабря 2018 г.

Доказательств нарушения права Гринева А.В. на участие в обсуждении проекта, подачу возражений и замечаний со стороны административного истца ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представлено. Доводы апеллятора о имеющихся различиях в предоставленном проекте и утвержденной редакции Правил землепользования и застройки на существо спора не влияют, поскольку подтверждают прохождение проектом процедуры согласования и внесения изменений с учетом проведенных общественных обсуждений.

При этом, установленные при рассмотрении дела обстоятельства, указанные выше, не опровергают соблюдение административным ответчиком порядка проведении общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки сельских поселений Симферопольского района Республики Крым, в том числе включая процедуру опубликования проекта, оповещения о начале обсуждения и прохождения самих общественных обсуждений.

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что сами по себе некоторые недочеты при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, на которые ссылается административный истец в жалобе, не являются существенным нарушением порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшим на законность принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, влекущим его отмену.

Кроме того, анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что общественные обсуждения являются лишь составной частью порядка принятия оспариваемого решения. Общественные обсуждения, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта Правил землепользования и застройки. При этом результаты общественных обсуждений носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

Не содержат материалы дела и доказательств несоблюдения процедуры утверждения органом местного самоуправления оспариваемых Правил землепользования и застройки.

Как следует из письма главы администрации Симферопольского района от 12 марта 2019 г. № в соответствии с требованиями статьи 31 ГрК РФ проект решения об утверждении Правил землепользования и застройки территории Добровского сельского поселения был направлен в Симферопольский районный совет Республики Крым.

13 марта 2019 г. состоялась внеочередная 89 сессия Симферопольского районного совета Республики Крым первого созыва, на которой из общего количества, составляющего 44 депутата, присутствовали 35 депутатов.

На повестке дня указанной сессии (пункт 2) был поставлен вопрос об утверждении правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым.

По данному вопросу, после выступления докладчика за его принятие проголосовали 35 депутатов.

Симферопольским районным советом Республики Крым на 89 (внеочередной) сессии 13 марта 2019 г. было принято решение № «Об утверждении правил землепользования и застройки территории <адрес> сельского поселения Симферопольского района Республики Крым».

Указанное решение 20 марта 2019 г. размещено на информационном стенде Администрации, 9 апреля 2019 г. опубликовано на портале Правительства Республики Крым в разделе Муниципальные образования, подраздел Симферопольский район (https://simfmo.rk.gov.ru/ru/document/show/12533), а 27 апреля 2019 г. опубликовано в газете «К.» №.

Таким образом, вопреки доводам автора апелляционной жалобы, представленные доказательства в полном объеме подтверждают соблюдение органом местного самоуправления процедуры утверждения и опубликования нормативного правового акта. Утверждения Гринева А.В. об обратном, материалам дела противоречат.

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, также не могут быть приняты судебной коллегией во внимание.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами градостроительного зонирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне СХ-1, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение строений, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, следует отметить, что административным истцом вышеуказанный земельный участок с видом разрешенного использования – «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» был приобретён по договору купли-продажи от 16 марта 2019 г., то есть, после принятия оспариваемого решения № «Об утверждении правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым» от 13 марта 2019 г.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В данном случае принцип соответствия Правил землепользования и застройки Добровского сельского поселения Генеральному плану Добровского сельского поселения, утвержденному решением 85 (внеочередной) сессии 1 созыва Симферопольского городского совета Республики Крым от 6 декабря 2018 г. № 1076 в отношении земельного участка истца соблюден. Земельный участок с момента формирования находился в функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, что соответствует установленной Правилами землепользования и застройки сельского поселения территориальной зоне СХ-1.

При этом следует учесть, что в соответствии со статьей 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Использование земель сельскохозяйственного назначения регламентируются нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Законодательством установлен особый режим использования сельскохозяйственных угодий, статьей 79 Земельного кодекса определено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

В силу части 6 статьи 79 Земельного кодекса сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

При указанных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 25 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Гринева Алексея Владимировича - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи