Решение по делу № 8а-3631/2021 [88а-5081/2021] от 17.02.2021

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а–5081/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                           7 апреля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                      Кулешовой Е.А.,

судей                                                      Жидковой О.В., Зеленского А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Валдайского муниципального района Новгородской области на решение Валдайского районного суда Новгородской области от 27 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 12 августа 2020 года по административному делу № 2а-195/2020 по административному исковому заявлению В. А. В. (далее – В. А.В.), Васильевой Ю. Э. (далее - Васильева Ю.Э.) к администрации Валдайского муниципального района о признании незаконным отказа в устройстве подъездных путей к земельному участку.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В., объяснения административного истца Васильевой Ю.Э., возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Васильевой Ю.Э. и В. А.В. на основании пункта 3 части 4 статьи 8 Областного закона Новгородской области от 5 декабря 2011 г. № 1125-03 «О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области» (как молодой семье) постановлением администрации Валдайского муниципального района от 21 января 2012 года № в общую долевую собственность предоставлен земельный участок по адресу: <адрес>, с кадастровым номером № площадью 1500 кв.м; категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства.

Согласно правилам землепользования и застройки Валдайского городского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Валдайского городского поселения от 30 марта 2007 г. № 69, указанный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж. 1. Зона застройки индивидуальными жилыми домами.

В ответ на заявление Васильевой Ю.Э. и В. А.В. от 20 декабря 209 года об осуществлении строительства подъездных путей к земельному участку с кадастровым номером №, письмом администрации Валдайского муниципального района Новгородской области исх. М02-44-11 от 13 января 2020 года, в его удовлетворении отказано.

Оспаривая правомерность данного отказа, 30 января 2020 года В. А.В. и Васильева Ю.Э. обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации Валдайского муниципального района Новгородской области (далее - Администрация района) о признании незаконным отказа в обустройстве подъездных путей к земельному участку и возложении обязанности организовать устройство автомобильной дороги от <адрес> до точки примыкания ее к <адрес>, создав дорогу к принадлежащему административным истцам земельному участку с кадастровым номером №, расположенному по адресу: <адрес>.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что после предоставления им как молодой семье постановлением Администрации района от 25 января 2012 года № 174 для индивидуального жилищного строительства вышеуказанного земельного участка, с целью реализации своих прав ими были совершены действия по планировке территории и подготовке участка под строительство. В настоящее время они приступили к закладке фундамента для последующего возведения жилого дома на земельном участке, где после ввода его в эксплуатацию планируют проживать на постоянной основе. Однако земельный участок подъездом не обеспечен, автомобильная дорога к нему отсутствует, в связи с чем, к земельному участку невозможен подъезд пожарной техники, машин скорой медицинской помощи, полиции, оказание транспортных услуг. На свои неоднократные обращения в Администрацию района с просьбой осуществления строительства подъездных путей к земельному участку, получали отказ со ссылкой на отсутствие денежных средств, что считают незаконным.

Решением Валдайского районного суда Новгородской области от 27 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 12 августа 2020 года, административный иск В. А.В., Васильевой Ю.Э. удовлетворен.

Постановлено признать незаконным отказ Администрации района от 13 января 2020 года в обустройстве дороги к принадлежащему В. А.В. и Васильевой Ю.Э. земельному участку с кадастровым номером №, расположенному по адресу: <адрес>.

На Администрацию района возложена обязанность организовать устройство дороги от <адрес> до точки примыкания ее к <адрес>, создав дорогу к принадлежащему В. А.В. и Васильевой Ю.Э. земельному участку с кадастровым номером №, расположенному по адресу:    <адрес>.

С Администрации района в пользу В. А.В. и Васильевой Ю.Э. взысканы расходы на оплату услуг представителя по 7800 в пользу каждого.

В кассационной жалобе, поданной через Валдайский районный суд Новгородской области 8 февраля 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 17 февраля 2020 года, администрация Валдайского муниципального района Новгородской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что администрация Валдайского муниципального района Новгородской области, как орган местного самоуправления, осуществляющий исполнительно-распорядительные функции, самостоятельна в реализации полномочий по осуществлению дорожной деятельности, в том числе и по строительству автомобильных дорог, и осуществляет данную деятельность только в рамках тех средств, которые предусмотрены в бюджете муниципального образования - Валдайское городское поселение - на соответствующие цели, в связи с чем принятие решения, обязывающего организовать устройство дороги к определенному земельному участку, нарушает принцип самостоятельности местного бюджета, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс органом местного самоуправления. Кроме того, считает, что судами необоснованно не принято во внимание, что в настоящее время доступ в виде прохода и проезда к земельному участку истцов имеется, поскольку весной 2020 года был организован проезд по ул. Дорожная, в том числе к принадлежащему административным истцам земельному участку. Указывает также на отсутствие доказательств того, что у административных истцов имеется в собственности капитальное строение, возведенное на земельном участке с кадастровым номером №, либо разрешение на строительство или уведомление о строительстве такого объекта на данном участке, что указывает на отсутствие у них острой необходимости в обустройстве подъездных путей к земельному участку. Просит также принять во внимание, что административные истцы переехали на постоянное место жительства в г. Санкт - Петербург.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, вопреки доводам кассационной жалобы земельный участок административных истцов, предоставленный им администрацией Валдайского муниципального района Новгородской области как молодой семье (в качестве меры социальной поддержки), подъездом не обеспечен, автомобильная дорога к нему отсутствует, имеется стихийно накатанный подъезд, который не пригоден для проезда легковых и грузовых транспортных средств.

Доказательств обустройства дороги к земельному участку, принадлежащему на праве собственности административным истцам, материалы дела не содержат.

Напротив, из писем Администрации района от 20 июля 2017 года №, 11 июля 2019 года № М02-1509-И, 13 января 2020 года № М02-44-11 следует, что земельный участок, принадлежащий административным истцам не обеспечен подъездными путями, улично-дорожная сеть в месте его расположения не сформирована, между тем, строительство автодороги по <адрес> не планируется из-за отсутствия бюджетных ассигнований.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту Закон № 257-ФЗ), Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 декабря 2010 года № 22-П, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что администрацией Валдайского муниципального района Новогородской области, как уполномоченным органом местного самоуправления, не были осуществлены в полном объеме действия по обеспечению возможности организации транспортной инфраструктуры к выделенным земельным участкам, в том числе к земельному участку истцов с кадастровым номером №, чтобы обеспечивалась возможность ведения строительства, пришел к выводу, что оспариваемым отказом нарушаются права и законные интересы административных истцов, в связи с чем исковые требования В. А.В. и Васильевой Ю.Э. удовлетворил.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле судами установлена.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

В силу предписаний пунктов 4,    5 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 3 Федерального закона № 257-ФЗ приведено понятие дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется, в том числе, за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования.

Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и настоящим Федеральным законом (статья 16 Федерального закона № 257-ФЗ).

Пункт 3 статьи 20 Федерального закона № 257-ФЗ указывает, что примыкающие к автомобильным дорогам общего пользования автомобильные дороги, подъезды к автомобильным дорогам общего пользования, съезды с автомобильных дорог общего пользования должны иметь твердое покрытие, начиная с мест примыкания, на расстояние, размер которого должен быть не менее установленного техническими регламентами размера.

В силу Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003г., земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

Как следует из Устава Валдайского муниципального района, принятого Решением Думы Валдайского муниципального района от 14 декабря 2005 г. № 18, (далее - Устав района) администрация Валдайского муниципального района в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ настоящим Уставом исполняет полномочия местной администрации поселения, являющейся административным центром района, (далее местная администрация Валдайского городского поселения) определенные Уставом Валдайского городского поселения и принятыми в соответствии с ним муниципальными нормативными правовыми актами Валдайского городского поселения.

Администрация Валдайского муниципального района в пределах своей компетенции осуществляет переданные от администрации Валдайского городского поселения полномочия, а также осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления валдайского городского поселения федеральными и областными законами (статья 33-1).

Статья 2 Устава Валдайского городского поселения, утвержденного Решением Совета депутатов Валдайского городского поселения от 27 января 2016 г. № 25, предусматривает, что к полномочиям администрации Валдайского городского поселения, исполняемым администрацией Валдайского муниципального района относятся полномочия в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и настоящим Уставом. Данные полномочия возлагаются на администрацию Валдайского муниципального района.

С учетом приведенных правовых норм и установленных по делу обстоятельств, суды пришли к верному выводу о незаконности отказа Администрации района в принятии надлежащих мер по организации устройства дороги к спорному земельному участку, возложив на нее обязанность организовать устройство данной дороги.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Судами при вынесении решения также обоснованно учтена позиция Конституционного суда Российской Федерации, выраженная в Определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-0, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (статья 7, часть 1), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (статья 38, часть 1; статья 64). В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

При этом, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной, в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно-защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 15 мая 2006 года № 5-П, от 18 мая 2011 года № 9-П, от 5 июля 2017 года № 18-П и др.).

Соответственно, на положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящие часть определяемых посредством термина «организация» вопросов в сфере электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также отдельные вопросы в сфере дорожной деятельности к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы гражданам, проживающим на данной территории, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему соответствующих публичных услуг надлежащего качества и к транспортной инфраструктуре общего пользования, служащей необходимой предпосылкой для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 20 декабря 2010 года № 22-П, в силу которой основная цель местного самоуправления - удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

    решение Валдайского районного суда Новгородской области от 27 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 12 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Валдайского муниципального района – без удовлетворения.

    Решение Валдайского районного суда Новгородской области от 27 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 12 августа 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

    Председательствующий:

    Судьи:

    Кассационное определение в полном

    объеме изготовлено 21 апреля 2021 года