Решение по делу № 3а-342/2019 от 05.04.2019

Дело № 3а-342/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Пермь 10 сентября 2019 г.

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Бузмакова С.С.,

при секретарях Еремеевой С.С., Королевой Д.В.

с участием представителя административного истца заместителя прокурора Пермского края – прокурора Вохмяниной Ю.М., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края Головина Н.М., представителей заинтересованного лица губернатора Пермского края – Носова Д.В., Борцова А.В., представителя заинтересованного лица главы города Перми – Якуниной А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими абзацев первого, третьего, четвёртого и седьмого части 9 статьи 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления», пункта 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 г. № 668-ПК «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «, а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления»,

у с т а н о в и л:

20 сентября 2018 г. Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края «О внесении изменений в статью 12.6 Закона Пермского края «Об административных правонарушениях в Пермском крае» и в статью 3 Закона Пермского края «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях». Закон подписан губернатором Пермского края 1 октября 2018 г. за № 277-ПК, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru – 3 октября 2018 г. и в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» № 39 от 8 октября 2018 г. Нормативный правовой акт вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования.

В соответствии со статьёй 1 Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК «О внесении изменений в статью 12.6 Закона Пермского края «Об административных правонарушениях в Пермском крае» и в статью 3 Закона Пермского края «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях» (далее – Закон № 277-ПК) в статью 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» (далее – Закон № 460-ПК) внесены изменения, согласно которым абзацы первый, третий, четвёртый и седьмой части 9 после слов «органов местного самоуправления» дополнены словами «и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления».

В силу положений статьи 2 Закона № 277-ПК в статью 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 г. № 668-ПК «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях» (далее – Закон № 668-ПК) внесено изменение, согласно которому пункт 2 части 2 после слов «городских и сельских поселений» дополнен словами «, а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления».

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими со дня принятия абзацы первый, третий, четвёртый и седьмой части 9 статьи 12.6 Закона № 460-ПК (в редакции Закона № 277-ПК) в части слов «и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления», а также пункт 2 части 2 статьи 3 Закона № 668-ПК (в редакции Закона № 277-ПК) в части слов «, а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления».

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нормы Закона № 460-ПК и Закона № 668-ПК в оспариваемой части противоречат положениям части 2 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации), так как при наделении законом субъекта Российской Федерации органа местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в частности полномочиями по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, такими полномочиями (по составлению протоколов об административных правонарушениях) могут обладать только должностные лица органов местного самоуправления, а не должностные лица подведомственных органу местного самоуправления муниципальных казённых учреждений.

В судебном заседании представитель административного истца заместителя прокурора Пермского края – прокурор Вохмянина Ю.М. на удовлетворении административного иска настаивала, пояснив, что соблюдение Законодательным Собранием Пермского края и губернатором Пермского края процедуры принятия и обнародования Закона № 460-ПК, Закона № 668-ПК и Закона № 277-ПК административным истцом не оспаривается.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края Головин Н.М., действующий на основании доверенности, административный иск не признал, просил отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении заявленных требований, поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях и дополнениях к ним, пояснив, что наделение должностных лиц муниципальных казённых учреждений полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом № 460-ПК, не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представители заинтересованного лица губернатора Пермского края – Носов Д.В., Борцов А.В., действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения заявленных административным истцом требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях, пояснив, что наделяя должностных лиц муниципальных казённых учреждений полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом № 460-ПК, региональный законодатель не вышел за пределы полномочий субъекта Российской Федерации.

Представитель заинтересованного лица главы города Перми – Якунина А.А., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, приведённым в письменных возражениях и дополнениях к ним.

Представитель заинтересованного лица муниципального казённого учреждения «Пермблагоустройство» Саврасова Н.Ю., действующая на основании доверенности, участие в судебном заседании не принимала, просила рассмотреть административное дело в её отсутствие и отказать административному истцу в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях, поддержав правовую позицию главы города Перми.

Заинтересованное лицо муниципальное казённое учреждение «Городская коммунальная служба», извещённое о месте и времени судебного разбирательства надлежащим образом, в суд своего представителя не направило, в письменном ходатайстве указало, что по административному делу поддерживает правовую позицию главы города Перми.

Глава городского округа – глава администрации Чусовского городского округа и глава городского округа – глава администрации Нытвенского городского округа, привлечённые к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в суд своих представителей не направили.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав имеющиеся по делу доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные административным истцом требования подлежат удовлетворению.

Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также – КоАП Российской Федерации) законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации относится, в том числе: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1); организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2); определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 данного Кодекса (пункт 3); определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6).

Частью 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации определено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 – 6 части 1 данной статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП Российской Федерации или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля (часть 3 статьи 1.3.1 приведённого Кодекса).

Согласно части 4 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых приведённым Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Подпунктом 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определённом федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 данной статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 этой статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Согласно частям 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесённым в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Из системного анализа приведённых выше законоположений однозначно следует, что в случае наделения органа местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе полномочием по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации), протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, праве составлять должностные лица именно органа местного самоуправления, а не должностные лица иных юридических лиц, включая муниципальные казённые учреждения, как это предусмотрено оспариваемыми заместителем прокурора Пермского края нормами Закона № 460-ПК и Закона № 668-ПК, в связи с чем заявленные административным истцом требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Толкование второго предложения части 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации, приведённое в письменных возражениях представителя губернатора Пермского края, является ошибочным.

В силу положений статьи 28.3 КоАП Российской Федерации протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 этого Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Аналогичным образом законодатель субъекта Российской Федерации определяет и органы, правомочные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, а также положения части 6 статьи 22.2 КоАП Российской Федерации, принимая во внимание, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации, рассматриваются уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами, входящими в систему и структуру исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также учреждениями, их должностными лицами, находящимися в ведении субъекта Российской Федерации, следовательно, и протоколы об административных правонарушениях составляются указанными лицами.

Вместе с тем, возможность наделения полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, должностных лиц подведомственных органам местного самоуправления муниципальных казённых учреждений при передаче соответствующих государственных полномочий субъектом Российской Федерации органу местного самоуправления положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена. Наоборот, из буквального толкования части 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации, следует, что в этом случае протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов местного самоуправления.

Ссылка представителя Законодательного Собрания Пермского края и представителей губернатора Пермского края в обоснование возражений по административному иску на аналогичное правовое регулирование (наделение должностных лиц муниципальных казённых учреждений полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации) в других регионах Российской Федерации является ошибочной, так как в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд проверяет оспариваемую административным истцом правовую норму на её соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а нормативный правовой акт другого субъекта Российской Федерации к таковым не относится.

Также несостоятельными являются утверждения представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что удовлетворение заявленных административным истцом требований может повлечь правовую неопределённость, поскольку сами органы местного самоуправления в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (статья 41) наделяются статусом муниципальных казённых учреждений.

Как следует из содержания оспариваемых административным истцом правовых норм, речь в них идёт не о должностных лицах органов местного самоуправления, а о должностных лицах подведомственных органам местного самоуправления муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Ошибочным суд признаёт и ссылку представителей административного ответчика и заинтересованных лиц в обоснование возражений по административному иску на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 161), так как бюджетным законодательством не определяются полномочия должностных лиц муниципальных казённых учреждений по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Полномочия Законодательного Собрания Пермского края на принятие оспариваемых нормативных правовых актов заместителем прокурора Пермского края не оспаривается, как не оспаривается и соблюдение процедуры их принятия. Доказательства соблюдения порядка принятия Закона № 460-ПК, Закона № 668-ПК и Закона № 277-ПК в материалы административного дела представлены.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Поскольку судом установлено, что абзацы первый, третий, четвёртый и седьмой части 9 статьи 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления», а также пункт 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 г. № 668-ПК «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «, а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления» противоречат федеральному законодательству – положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, они подлежат признанию недействующими.

Учитывая, что оспариваемые административным истцом положения Закона № 460-ПК и Закона № 668-ПК до принятия судом решения применялись и на основании этих норм были реализованы права граждан и организаций, указанные законоположения подлежат признанию недействующими со дня вступления решения в законную силу (пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы первый, третий, четвёртый и седьмой части 9 статьи 12.6 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «и подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления», пункт 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 г. № 668-ПК «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях (в редакции Закона Пермского края от 1 октября 2018 г. № 277-ПК) в части слов «, а также подведомственных им муниципальных казённых учреждений, осуществляющих отдельные полномочия органов местного самоуправления».

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме – 17 сентября 2019 г.

Решение в законную силу не вступило.

Судья – подпись