Решение по делу № 8а-13199/2021 [88а-13418/2021] от 28.06.2021

Дело № 88а-13418/2021

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

25 августа 2021 года                                                                г. Санкт-Петербург

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В.,

судей:                     Зеленского А.М., Кулешовой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Ленинградской области, кассационное представлению прокурора Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2021 года по административному исковому заявлению Володиной М.В., Азарова А.Е, Алексеев В.А., Алексеева Н.А., Андреева Н.С., Антонова Л.А., Арестова Н.А., Володина П.С., Гаевской В.Н., Голопятенко Т. Н., Егорова О.И., Ильина Г.А., Колесников Н.В., Корнилов В.А, Мартюшева С. А., Медведев Н.В, Мехедова М.В., Павлюченков С.Н., Реммих Л.Б, Фомина Н.П., Чегодаева Л.Н. о признании не действующим распоряжения Правительства Ленинградской области от 5 июля 2018 года №355-р «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области.

    По первой инстанции решение принято Ленинградским областным судом 15 января 2021 года номер дела №3а-59/2021

     Заслушав доклад судьи Зеленского А.М., объяснения Правительства Ленинградской области - Кочоровой Е.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения прокурора Леонтьева С.А., поддержавшего доводы кассационного представления, объяснения представителей административных истцов, адвоката Евдокимовой М.Н. и Голопятенко Т.Н, Володиной М.В., возражавших против доводов, изложенных в кассационной жалобе и представлении, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

    Правительством Ленинградской области 5 июля 2018 года принято распоряжение №355-р «О переводе земельного участка из категории земель

сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области» (далее распоряжение).

           Распоряжение опубликовано 07 октября 2020 года на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

    Пунктом 1 распоряжения предусмотрено:

    «Перевести из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения земельный участок площадью 98580 квадратных метров, кадастровый №, адрес: <адрес>, <адрес> Границы земельного участка определены выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости».

    Володина М.В. обратилась в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим указанное распоряжение со дня его принятия, мотивировав свои требования тем, что она является жителем с.Ушаки, проживает в непосредственной близости к данному земельному участку; перевод этого участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности нарушает её права тем, что на данном земельном участке предполагается размещение асфальтобетонного завода, который негативно воздействует на среду обитания и здоровье людей, проживающих на граничащих с данным земельным участком территориях жилой застройки.

Административный истец также ссылался на нарушение процедуры перевода земельного участка в иную категорию земель, указав, что такой перевод возможен только путём издания нормативного правового акта; в качестве нарушения процедуры принятия оспариваемого распоряжения Володина М.В. отметила, что оно не опубликовано в средствах массовой информации.

    Определением Ленинградского областного суда от 11 декабря 2020 года удовлетворено ходатайство о присоединении к административному исковому заявлению Володиной М.В. следующих лиц: Азарова А.Е, Алексеева В.А, Алексеевой Н.А, Андреевой Н.С, Антоновой Л.А, Арестовой Н.А, Володиной П.С, Гаевской В.Н, Голопятенко Т.Н, Егоровой О.И, Ильиной Г.А, Колесникова Н.В, Корнилова В. А, Мартюшевой С. А, Медведева Н.В, Мехедовой М.В, Павлюченкова С.Н, Реммиха Л.Б, Фоминой Н.П, Чегодаевой Л.Н. (том 1, л.д.160-162).

    Решением Ленинградского областного суда от 15 января 2021 года в удовлетворении коллективного административного искового заявления Володиной М.В, Азарова А.Е, Алексеева В.А, Алексеевой Н.А, Андреевой Н.С, Антоновой Л.А, Арестовой Н.А, Володиной П.С, Гаевской В.Н, Голопятенко Т.Н, Егоровой О.И, Ильиной Г.А, Колесникова Н.В, Корнилова В.А, Мартюшевой С.А, Медведева Н.В, Мехедовой М.В, Павлюченкова С.Н, Реммиха Л.Б, Фоминой Н.П., Чегодаевой Л.Н. отказано

     Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2021 года решение Ленинградского областного суда от 15 января 2021 года отменено.

    Признано не действующим с даты принятия апелляционного определения распоряжение Правительства Ленинградской области от 5 июля 2018 года №355-р «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области».

    На вступившее в законную силу определение суда апелляционной инстанции Правительство Ленинградской области подало кассационную жалобу. Прокурор Ленинградской области подал кассационное представление. Участники судебного разбирательства ссылаются на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.

    Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судом апелляционной инстанций допущено нарушение норм материального права, повлекшее принятие незаконного судебного акта.

Отказывая в удовлетворении иска, Ленинградский областной суд исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят в пределах полномочий правительства Ленинградской области и закону не противоречит.

    Отменяя решение суда, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции сослалась на пункт 4 части 1 статьи 7 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, сделав вывод, что перевод сельскохозяйственных угодий в земли промышленности для размещения промышленных объектов возможен в случае, если кадастровая стоимость такого участка не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району. Поскольку удельный показатель кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения оцениваемого земельного участка на 36,5% выше среднерайонного удельного показателя, то оспариваемый акт является незаконным.

    Однако такие выводы противоречат нормам материального права.

    Согласно ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую

    Следовательно, перевод земель из одной категории в другую является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

    Необходимо учитывать, что перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц.

    Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из положений ст.8 Земельного кодекса РФ и ст.3 Областного закона Ленинградской области от 22.06.2005 N 51-оз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области», которыми предусмотрено, что перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, находящихся в частной собственности или в муниципальной собственности, осуществляется Правительством Ленинградской области.

    Согласно ч.4 ст.3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Федеральный закон № 172) по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

    Статьей 7 областного закона Ленинградской области от 22.06.2005 N51-03 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области» предусмотрено, что решение (акт) о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую оформляется в форме распоряжения Правительства Ленинградской области.

    Следовательно, полномочия Правительства Ленинградской области на принятие оспариваемого Распоряжение № 355-р, его форма и вид соответствуют требованиям Федерального закона № 172, областного закона Ленинградской области от 22.06.2005г. N51-03.

    Исходя из положений ст.2 Федерального закона № 172, для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

    Статьей 6 Областного закона Ленинградской области от 22.06.2005г. N 51-оз предусмотрено, что состав документов для перевода земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию устанавливается постановлением Правительства Ленинградской области.

    Постановлением Правительства Ленинградской области от 29.05.2012г. № 185 «О содержании ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в части обоснования перевода и состава документов для перевода земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, на территории Ленинградской области» предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую на территории Ленинградской области заинтересованным лицом к ходатайству о переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую на территории Ленинградской области прилагаются, в том числе, документ, содержащий сведения о кадастровой стоимости земельного участка по отношению к среднему уровню кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу); заключение уполномоченного органа по архитектуре и градостроительству Ленинградской области.

С    удом установлено, что 13.04.2018 в Леноблкомимущество обратились собственники земельного участка с кадастровым номером № Шарапов А.Е., Соколова Н.А., Соловьев П.Г. с заявлением о переводе земельного участка из категории земель - земли сельскохозяйственного назначения в категорию земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения в целях размещения объектов капитального строительства 3-4 класса опасности.

    С заявлением собственники земельного участка представили, в том числе, акт о среднем уровне кадастровой стоимости и ответ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области о том, что перевод земельного участка с кадастровым номером № из одной категории в другую соответствует изменениям в генеральный план МО «Тосненское городское поселение» Тосненского муниципального района Ленинградской области.

    27.04.2018 земельная комиссия Ленинградской области, рассмотрев ходатайство Шарапова А.Е., Соколовой Н.А., Соловьева П.Г., рекомендовала Леноблкомимуществу подготовить проект распоряжения Правительства Ленинградской области о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

    19.06.2018 Шарапов А.Е., Соколова Н.А., Соловьев П.Г. представили в Леноблкомимущество уточненное ходатайство о переводе земельного участка с кадастровым номером № из категории земель - земли сельскохозяйственного назначения в категорию земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения в целях размещения объектов капитального строительства 3-4 класса опасности, размещения площадки для складирования инертных материалов (песок, щебень), с размещением на нем административных зданий, общежитием для временного размещения персонала, столовой, местами для стоянки грузового автотранспорта, местом для установки оборудования для осуществления весового контроля.

    Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к порядку принятия.

    Статьей 8 Областного закона N 174-оз установлено, что правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объеме в любом из официальных периодических печатных изданий Ленинградской области либо размещен (опубликован) в полном объеме на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) или на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

    Исходя из анализа п.1 ч.4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, и принимая во внимание, что на день рассмотрения дела в суде первой инстанции Распоряжение N 355-р было официально опубликовано, само по себе нарушение срока опубликования основанием для лишения данного распоряжения юридической силы являться не может.

    В п.4 ч. 1 ст.7 Федерального закона № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» указано, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе, связанных с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи.

    Таким образом, вопреки утверждениям суда апелляционной инстанции, частью 2 статьи 7 Федерального закона № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрено исключение из общего правила, установленного изложенной выше нормой.

    Согласно ч.2 ст.7 Федерального закона № 172 перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 настоящей статьи.

    Согласно выписке из ЕГРН от 30.11.2017г. земельный участок с кадастровым номером № относился к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования».

    Из ответа комитета по архитектуре и градостроительству от 02.02.2018г. на обращение Шарапова А.Е., Соколовой Н.А. и Соловьева П.Г. следует, что в соответствии с изменениями в генеральный план МО «Тосненского городского поселения» земельный участок с кадастровым номером № находится в функциональной зоне «промышленная зона для размещения объектов капитального строительства 3-4 класса опасности».

    Из отчета № К-278/18-2017 о расчете кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером № для перевода земель из одной категории в другую следует, что удельный показатель кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения земельного участка с кадастровым номером № составляет 9,6 руб./кв.м., что на 36,5% выше среднерайонного удельного показателя.

    Поскольку удельный показатель кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения земельного участка с кадастровым номером № менее чем на 50% превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району, то нарушений требований ст.7 Федерального закона № 172 при принятии оспариваемого нормативного правового акта не допущено.

    Кроме того, судом апелляционной инстанции не учтены положения пункта 3 части 1 статьи 7 Федерального закона № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов

    На основании пункта 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

    Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с решением совета депутатов Тосненского городского поселения Ленинградской области от 02.12.2013 № 218 «Об утверждении генерального плана Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области» земельный участок с кадастровым номером № относился к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» и был расположен в функциональной зоне «зона сельскохозяйственных угодий».

    В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 17.07.2017 № 273 были внесены изменения в Генеральный план Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области и вышеуказанный земельный участок внесен в черту населенного пункта и отнесен к категории земель «земли промышленности.. . » и расположен в функциональной зоне «промышленная зона для размещения объектов капитального строительства 3-4 классов».

    Поскольку земли сельскохозяйственного назначения в отличие от земель сельскохозяйственного использования не могут находиться в черте населенных пунктов, принятый во исполнение положений Генерального плана городского поселения акт соответствует требованиям закона.

    Доводы представителей административных истцов о нарушение порядка внесения изменений в генеральный план подлежат отклонению, поскольку законность внесения изменений в генеральный план не является предметом рассмотрения по настоящему административному делу.

    Согласно п.2 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

    Поскольку судом установлено, что Распоряжение № 355-р соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом первой инстанции в удовлетворении иска отказано правильно.

    Вопреки доводам представителей административных истцов ни Федеральными законами «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «Об экологической экспертизе», ни иными нормативными актами, не предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы в случае перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в связи с размещением промышленных объектов.

    Апелляционное определение незаконно и подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

    апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2021 года отменить.

    Оставить в силе решение Ленинградского областного суда от 15 января 2021 года по административному исковому заявлению по административному исковому заявлению Володиной М.В., Азарова А.Е, Алексеев В.А., Алексеева Н.А., Андреева Н.С., Антонова Л.А., Арестова Н.А., Володина П.С., Гаевской В.Н., Голопятенко Т. Н., Егорова О.И., Ильина Г.А., Колесников Н.В., Корнилов В.А, Мартюшева С. А., Медведев Н.В, Мехедова М.В., Павлюченков С.Н., Реммих Л.Б, Фомина Н.П., Чегодаева Л.Н. о признании не действующим распоряжения Правительства Ленинградской области от 5 июля 2018 года №355-р «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Тосненском районе Ленинградской области.

    Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 08 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: